Guilherme Martins, n.º 22107
Subturma 1, Turma A - Dia
Talvez uma das mais importantes
novidades introduzidas pela reforma do contencioso administrativo de 1997 foi a
autonomização, no título IV do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA), do regime dos principais processos urgentes do contencioso
administrativo. Passou então a estar repartido entre “Impugnações Urgentes” e
“Intimações”.
A intimação para a protecção de
direitos, liberdades e garantias trata-se de um meio processual urgente na
defesa de direitos fundamentais, que se traduz na celeridade e na prioridade.
Assim, procura responder às situações de urgência, de forma diferente, porém, do
que resulta de procedimentos cautelares, uma vez que se processa de forma
autónoma e resolve uma causa em definitivo quanto ao seu mérito.
De acordo com o n.º 5, do artigo
20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)[i],
“para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos
cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade,
de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações
desses direitos”. Torna-se, desta forma, necessário concretizar este preceito
constitucional com recurso à legislação ordinária, designadamente através de
procedimentos que tornem efectivos a garantia dada aos cidadãos. Também porque,
segundo a alínea b), do artigo 9.º da CRP, uma das tarefas fundamentais do
Estado é encarregar-se da defesa e promoção dos direitos fundamentais. Este
comando constitucional exige expressamente um comportamento, por parte do
legislador, no sentido de garantir estes direitos e de os fazer efectivamente
observar por todos como elementos objectivos da sociedade[ii].
O Professor Jorge Reis Novais
defende que o dever de protecção se traduz numa obrigação abrangente de o
Estado conformar a sua ordem jurídica de tal forma que nela (e através dela) os
direitos fundamentais sejam garantidos e as liberdades neles sustentadas possam
encontrar efectivação[iii].
Efectivamente, os direitos fundamentais devem merecer, num Estado de Direito,
uma protecção jurisdicional, sob pena de não valerem inteiramente como direitos[iv].
Os direitos fundamentais traduzem-se em regras substantivas, o que implica que,
para que a sua concretização seja efectiva é necessário que se criem processos
ou meios contenciosos adequados para que se consiga assegurar a sua plena
tutela seja[v].
Porém, só desde a revisão de 1997 é que no n.º 4 do artigo 20.º da CRP é
expressamente referido o direito a uma decisão em prazo razoável e ainda o
direito a processos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade para
a defesa dos direitos, liberdades e garantias (n.º 5 do artigo 20.º da CRP). É
a própria Lei Fundamental que determina a necessidade de se criarem meios
processuais que resolvessem as situações de urgência.
Ao longo do tempo, principalmente
depois da revisão constitucional de 1997, o direito de acesso aos tribunais,
como direito fundamental, tem vindo a alargar o seu âmbito de aplicação. Daqui
decorre que haja cada vez mais formas e mecanismos próprios que dão resposta a
diversas situações de urgência, para além dos procedimentos cautelares[vi].
Esta não tem sido apenas uma preocupação no nosso ordenamento jurídico, mas
também se tem verificado uma clara evolução nesta matéria no plano
internacional.
Efectivamente,
o Direito Internacional exige que haja respostas para as situações que carecem
de celeridade. Da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) resulta que o direito ao acesso aos tribunais se
desdobra em outros direitos, designadamente, no direito a que uma censura seja
resolvida num prazo razoável (artigos 13.º e 6.º, n.º 1 da CEDH). Também o
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem[vii]
(TEDH) tem considerado que este direito (conjugado com o direito ao recurso
efectivo) impõe aos Estados que prevejam processos urgentes e medidas
provisórias para quem recorre às instâncias suas jurisdicionais. O TEDH faz uma
interpretação de “prazo razoável” com recurso a três requisitos. São eles: a
complexidade do caso, o modo como as autoridades judiciárias conduzem o processo
e o comportamento mais ou menos diligente do requerente[viii].
Mesmo esta jurisprudência tem vindo a progredir e, assim, autonomizou (a partir
do primeiro requisito) um outro, que atende à matéria sob a qual incide o
processo (tendo em conta a importância do caso, a natureza da causa e o
significado que o processo pode ter para o requerente) e a urgência na prolação
da decisão final.
A jurisprudência do TEDH tem, assim,
demonstrado que também fora da esfera nacional, tem havido um esforço na
maneira como os Estados tutelam as situações de urgência. Os Estados só cumprem
a sua obrigação de julgar os casos levados aos tribunais, em prazo razoável,
pelos seus cidadãos se existirem instrumentos que acelerem o processo, ou mesmo
até processos urgentes, próprios para proporcionar uma protecção adequada a
certas situações[ix].
No Anterior Regime
Em primeiro lugar, há que fazer uma breve referência
ao alargamento do âmbito de aplicação deste meio processual previsto no
anteprojecto do antigo código em relação à providência cautelar urgentíssima.
No âmbito do artigo n.º 20.º, n.º 5 da CRP, o Professor Gomes Canotilho já
havia alertado para o problema da extensão dos processos previstos na norma, já
que o texto constitucional apenas mencionava um âmbito reduzido,
designadamente, os direitos, liberdades e garantias pessoais. Desta forma, a
lei ordinária teria que por em prática processos rápidos e prioritários para a
defesa de direitos, liberdades e garantias de participação política e de
direitos, liberdades e garantias
dos trabalhadores[x].
Tendo
em conta a cláusula aberta que decorre do artigo 17.º da CRP, levanta-se,
assim, o problema de se saber se a intimação poderá funcionar quando estiverem
em causa direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos fundamentais.
O
argumento que assenta numa interpretação sistemática da Lei Fundamental (separação
dos direitos fundamentais em dois Títulos) não colhe. Há direitos reconduzíveis
a direitos, liberdades e garantias no Título III da Parte I, bem como em outras
partes. Porque assim o é e porque a direitos de estrutura análoga deve caber um
regime idêntico e análogo, a Constituição optou, no seu artigo 17.º, por
estabelecer que o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplicaria aos
direitos fundamentais de natureza análoga. Assim, entende que ambos comungam da
mesma natureza, o que justifica uma protecção acrescida por parte do Estado.
A intimação para a protecção de
direitos, liberdades e garantias vinha prevista[xi]
no CPTA, nos seus artigos 109.º a 111.º, porém, há outros artigos neste Código
com alguma importância para o regime desta figura, designadamente os que dizem
respeito ao recurso das decisões proferidas em sede de intimação.[xii]
Este meio processual vinha
especificamente referido na Secção I, do segundo Capítulo, do Título IV do CPTA,[xiii]
onde se regulava também a intimação para a prestação de informações, consulta
de processos ou passagem de certidões (artigos 104.º a 108.º do CPTA).
O
antigo regime do CPTA previa cinco tipos de situações em que existia uma
urgência reconhecida em chegar a uma decisão de fundo sobre o mérito da causa[xiv].
Assim,
estas formas de processo eram qualificadas, no artigo 36.º, n.º 1 do CPTA, como
formas de processo urgentes, por forma a lhes tornar aplicável o regime dos artigos
36.º, n.º 2, segundo o qual os processos urgentes correm em férias, com
dispensa de vistos prévios, mesmo em fase do recurso jurisdicional, e os actos
da secretaria são praticados no próprio dia, com precedência sobre quaisquer
outros e o artigo 147.º, de acordo com o seu o seu n.º 1, nos processos
urgentes, os recursos são interpostos no prazo de 15 dias e sobem
imediatamente, no processo principal ou no apenso em que a decisão tenha sido
proferida, quando o processo esteja findo no tribunal recorrido, ou sobem em
separado, no caso contrário. O seu n.º 2 referia ainda que os prazos a observar
durante o recurso são reduzidos a metade e o julgamento pelo tribunal superior
tem lugar, com prioridade sobre os demais processos, na sessão imediata à
conclusão do processo para decisão.[xv]
Esta
secção do Código limita-se a designar e regular os principais processos
urgentes do contencioso administrativo, porém, a lista referida no art. 36.º,
n.º 1 não é taxativa. A ressalva no início do artigo 36.º do CPTA torna isto
expresso. O legislador vinha instituindo, em diversos âmbitos[xvi],
processos especiais, com carácter urgente, concebidos para intimar a
Administração à prática do acto legalmente devido. De acordo com o Professor
Mário Aroso de Almeida, quer as intimações que o CPTA especificadamente prevê,
quer as que vêm previstas em lei avulsa, enquadram-se numa única categoria de
processos especiais, todos eles caracterizados pela urgência, por serem
processos de imposição, o que os diferencia dos processos atípicos, não
urgentes de condenação da Administração e destinados a seguir a tramitação mais
lenta, da acção administrativa comum ou da (antiga) acção administrativa
especial. [xvii]
No Actual Regime
A parte final do n.º 1, do artigo 109.º estabelece que
a intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias não será concedida
se, para salvaguardar o direito ameaçado, for suficiente uma providência
cautelar (decretada a título urgentíssimo, de acordo com o artigo 131.º do
CPTA).
A utilização desta figura tem gerado algumas questões,
designadamente quanto ao seu âmbito material, quanto à sua subsidiariedade,
quanto à oportunidade da sua apresentação e quanto à possibilidade de
convolação do pedido de intimação em pedido cautelar[xviii].
Efectivamente, quanto a esta última questão, o
legislador prevê, no novo artigo 110.º-A, n.º 2 do Anteprojecto, a
possibilidade de o juiz decretar provisoriamente a providência cautelar que
considere adequada à tutela do interesse ameaçado. Assim, o pedido de intimação
é transformado em pedido cautelar, caso o juiz entenda que este é bastante para
salvaguardar a situação jurídica em causa.
Esta não é uma grande novidade do Anteprojecto, uma
vez que a convolação do pedido de intimação em pedido cautelar já tinha vindo a
ser praticada por alguma jurisprudência, muito embora com algumas reservas[xix].
No Acórdão do TCA-Sul, de 25 de Outubro de 2007
(Processo n.º 03074/07), foi considerado que a intimação seria um meio
“impróprio” para assegurar o direito à livre escolha do domicílio profissional
de um ROC e ainda, porque o requerente não caracterizou a insuficiência da
tutela cautelar para a defesa do seu direito, foi-lhe negado a admissibilidade
ao pedido e recusada a convolação em pedido cautelar. Desta forma, a pronúncia
foi no sentido da “impropriedade do meio processual usado, (...) que configura
uma excepção dilatória inominada insuprível”[xx].
Porém, existem também casos em que a jurisprudência
não coloca barreiras à convolação. O Acórdão do TCA-Sul, de 30 de Setembro de
2004 (Processo n.º 00270/04), em que se pretendia tutelar vários direitos como
o direito à igualdade e não discriminação, integridade pessoal, moral e física,
entre outros. Neste caso, o tribunal confirmou a convolação por considerar que
a providência cautelar seria suficiente, sem haver disposição expressa a prever
esta convolação. Foi justificada pela concretização do princípio da tutela
jurisdicional efectiva (artigo 2.º do CPTA) e pelo princípio pro actione (artigo 7.º do CPTA).
No Anteprojecto, todas as dúvidas e resistências
levantadas na doutrina e jurisprudência ficam, desta forma, resolvidas com a
alteração introduzida pelo artigo 110.º-A, particularmente no seu n.º 2. Porém,
há que fazer a ressalva de que para que esta norma seja de aplicar é necessário
que se verifique a alegação de urgência na tutela da posição jurídica invocada
pelo requerente.
Efectivamente, o artigo 110.º-A vem confirmar a
opinião que alguma doutrina vinha defendendo[xxi]
[xxii]
e que os tribunais vinham considerando, atendendo, porém, a algumas oscilações.
Esta norma vem, assim, conferir maior segurança jurídica aos requerentes, ao
consagrar de forma expressa uma solução que levantava algumas dúvidas, desde
logo por em causa os poderes de gestão processual do juiz (artigo 6.º do Código
de Processo Civil (doravante, CPC), aplicável ao contencioso administrativo
dado o artigo 1.º do CPTA).
Assim, surge a questão de se saber qual o âmbito do
novo artigo 110.º-A, já que, a convolação especificamente vem prevista nos seus
n.os 2 e 3. Isto porque, de acordo com o n.º 1, o juiz solicita a
substituição e o autor pode: substituir a petição de intimação por um pedido
cautelar adequado à defesa do seu direito em juízo, seguindo o processo nos
termos de uma providência cautelar; recorrer da decisão, tratando-se nesse caso
de uma decisão de rejeição do pedido de intimação, nos termos da alínea a), do
número 3 do artigo 142.º; nada fazer, que levanta algumas questões já que, o
n.º 3 estabelece a caducidade da instância para as situações previstas no n.º 2
não é de se aplicar neste caso, o CPC não admitir de desistência implícita da
instância, nos termos do seu artigo 290.º e o facto de o n.º 1 parecer implicar
uma tramitação da instância sob a forma de intimação (apresentando esta, de
acordo com o juiz, um vício de inadequação[xxiii].
Já de acordo com o n.º 2, o juiz oficiosamente convola
o pedido de intimação num pedido cautelar, que é decretado provisoriamente “sem
quaisquer outras formalidades ou diligências”. Tendo em conta, também, o n.º 3
do artigo 131.º que refere que “Quando as circunstâncias imponham que o
decretamento provisório seja procedido da audição do requerido, esta pode ser
realizada por qualquer meio de comunicação que se revele adequado”. Neste caso,
temos obrigatoriamente de estar perante uma situação de “especial urgência”.
Assim, o autor terá três opções: no prazo de cinco dias, requerer o
decretamento definitivo da providência cautelar sugerida pelo juiz, nos seus
exactos termos, de acordo com o n.º 3 e o processo segue nos termos dessa
providência cautelar; pode, ainda, no mesmo prazo, requerer o decretamento
definitivo de uma providência cautelar diferente da oferecida pelo julgador,
uma vez que considera que o seu direito será melhor protegido através de outra
providência cautelar; se o requerente nada fizer findo o prazo, a providência
caduca e tem como efeito a extinção da instância, de acordo com o n.º 3 do
mesmo artigo.
Relativamente ao n.º 1 do artigo 110.º-A, cabe, ainda,
olhar para a intenção do legislador, que
atendeu ao facto de que estamos perante uma situação de inadequação do meio
processual escolhido pelo autor. Tendo em conta o artigo 193.º do CPC, há um
claro afastamento desta situação e da figura de erro na forma de processo.[xxiv]
Isto porque há uma clara diferença relativamente ao n.º 1 e aos n.os
2 e 3.
Estando em causa o erro na forma de processo, terá que
se proceder a um aproveitamento dos actos processuais já praticados, de acordo
com o princípio do aproveitamento de atos processuais. Porém, parece que a
solução adoptada no Projecto de Revisão
do CPTA, designadamente o regime do artigo 110.º-A, n.º 1, apresenta mais
semelhanças com uma situação de erro na qualificação do meio processual utilizado
pelo requerente, sendo, assim, possível a sua correcção na apresentação de nova
petição.
De acordo com o Professor Teixeira de Sousa, a escolha
do meio processual inadequado traduz-se num erro de qualificação jurídica[xxv].
Assim, o papel do juiz será orientar o requerente na qualificação jurídica do
meio escolhido. Uma vez que não se encontrem preenchidos os requisitos para a
intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, estamos perante
um erro de qualificação jurídica e, desta forma, é ao juiz que cabe a
identificação do erro e permitir ao requerente a sua apresentação de nova
petição.
[ii] Canotilho, J. J. Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa, Coimbra Editora, 3ª Edição,
1993, pp. 92 e 93.
[iii] Novais, Jorge Reis, As Restrições
aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizados pela Constituição,
Coimbra Editora, 2003, p. 89.
[iv] Miranda, Jorge, Manual de Direito Constitucional, tomo
IV, Coimbra Editora, 3ª Edição, 2000, pp. 256 e ss..
[v] Silva, Vasco Pereira da, O
Contencioso Administrativo como Direito Constitucional Concretizado ou Ainda
por Concretizar (?), Almedina, 1999, pp. 5 e ss..
[vi] Fonseca, Isabel, Do Novo
Contencioso Administrativo e do Direito à Justiça em Prazo Razoável, in Estudos em Comemoração do 10.º Aniversário
da Licenciatura em Direito da Universidade do Minho, Almedina, 2004, pp.
339 e ss..
[vii] A cuja jurisdição Portugal se submeteu ao ratificar a CEDH, mas que,
entretanto, com base no Protocolo n.º 11, em vigor desde 1 de Novembro de 1999,
se tornou imperativa para todos os Estados membros do Conselho da Europa.
[viii] Fonseca, Isabel Celeste M., Dos
Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo, Lex, 2004, pp. 55 e
ss..
[ix] Fonseca, Isabel Celeste M., Dos
Novos Processos ..., pp. 55 e ss..
[x] Canotilho, J. J. Gomes, Direito
Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 6ª Edição, pp. 501 e
502.
[xi] Continua a ser prevista nos mesmos artigos, com um novo artigo 110.º-A
aditado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10.
[xii] Também fora do CPTA há
outras disposições relevantes para a caracterização da nova intimação, como as
que se encontram no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
[xiii] Depois da sexta alteração à Lei n.º 15/2002, de 22/02, a intimação para a protecção de direitos,
liberdades e garantias passou a estar na Secção II, do Capítulo II, do Título
III.
[xiv] Hoje em dia, há uma nova
situação inserida no seu artigo 36.º, n.º 1, designadamente, a nova alínea b)
referente a “Procedimentos de massa, com o âmbito definido neste Código”.
[xv] Ao novo artigo 36.º do CPTA foi-lhe aditado ainda dois números (n.º 3 e
n.º4), que passam a referir que “o julgamento dos processos urgentes tem lugar,
com prioridade sobre os demais, logo que o processo esteja pronto para decisão”
e que “na falta de especificação própria quanto à respectiva tramitação, os
processos urgentes previstos em lei especial seguem os termos da acção
administrativa, com os prazos reduzidos a metade, regendo-se quanto ao mais,
pelo disposto nos n.os 2 e 3 do presente artigo e em fase se recurso
jurisdicional, pelo disposto no artigo 147.º.
[xvi] Como é o caso da intimação para a prática de acto legalmente devido
prevista, em matéria urbanística, previsto no artigo 112.º do Regime Jurídico
da Urbanização e da Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de
Dezembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de Setembro.
[xvii] Almeida, Mário Aroso de, O Novo
Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3.ª Edição,
2004, pp. 225 e ss..
[xviii] Gomes, Carla Amado, Uma revisão previsível: a convolação do
processo de intimação para defesa de direitos, liberdade e garantias em
providência cautelar (artigo 110º-A do Anteprojecto de revisão do CPTA), in O
anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais em debate, AAFDL, 2014,
p. 321.
[xx] Gomes, Carla Amado, Uma revisão previsível: a convolação do
processo de intimação para defesa de direitos, liberdade e garantias em
providência cautelar (artigo 110º-A do Anteprojecto de revisão do CPTA), in O
anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais em debate, AAFDL, 2014,
p. 322.
[xxi] Gomes, Carla Amado, Pretexto,
contexto e texto da intimação para protecção e direitos, liberdades e garantias,
in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Inocêncio Galvão Telles, V, Coimbra, 2003, p. 565.
[xxii] Almeida, Mário Aroso de e Cadilha, Carlos, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª
Ed., Coimbra, 2007, p.635.
[xxiii] Gomes, Carla Amado, Uma revisão previsível: a convolação do
processo de intimação para defesa de direitos, liberdade e garantias em
providência cautelar (artigo 110º-A do Anteprojecto de revisão do CPTA), in O
anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
do Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais em debate, AAFDL, 2014,
p. 326.
[xxiv] Pação, Jorge, Breve Reflexão sobre
o regime de convolação da intimação para a protecção de direitos, liberdades e
garantias em processo cautelar, in O anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos e do Estatuto dos Tribunais administrativos e fiscais em debate,
AAFDL, 2014, p. 345.
[xxv] Sousa, Miguel Teixeira de, Convolação
de acto nulo: substituição de interposição de recurso por reclamação para a
conferência – Ac. De Uniformização de Jurisprudência n.º 2/2010, de 20 de
janeiro de 2010, Processo 103-H / 2000, in
Cadernos de Direito Privado, n.º 44, Janeiro/Março, 2011, p. 38.
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