Opuseram-se historicamente dois modelos de justiça
administrativa, o Modelo Objectivista e o Modelo Subjectivista. Quanto à função
do contencioso, o primeiro visa primordialmente a defesa da legalidade e do
interesse público, e o segundo a tutela de direitos ou posições jurídicas
individualizadas dos particulares. No respeitante ao objecto do processo, é um
processo que versa sobre um acto ou sobre a legitimidade do exercício do poder
administrativo, ou é um processo que coloca a tónica na lesão das posições
jurídicas subjectivas do interessado. Consoante a entidade competente para o
controlo é uma autoridade administrativa ou pode ser um juiz; dependendo do
juiz, este apenas pode determinar a anulação dos actos administrativos ilegais
ou possuir poderes de plena jurisdição; consoante a execução das sentenças,
depende um juízo de oportunidade da Administração ou efectivamente uma
vinculação da sua actuação; consoante o controlo da actuação da Administração
este pode ser total incluindo a sua actividade interna ou é apenas um controlo
de legalidade.
O entendimento do Princípio da separação de poderes entre a
Administração e os tribunais, o tipo e o grau de vinculação jurídica da
actividade administrativa, o conceito de interesse público que engloba
igualmente a consideração dos interesses privados em presença ou, as garantias
fundamentais dos administrados, são demais critérios balizados neste âmbito.
Assim, a opção actual por um
modelo processual de justiça administrativa refere-se ao contexto resultante da
evolução explicitada, optando-se tendencialmente por um modelo subjectivista,
mesmo que não puro, em que a Administração tem o dever de executar as sentenças
dos tribunais administrativos o que se traduz no facto dos modelos organizativos
administrativistas estarem ultrapassados.
Quanto aos Modelos
Organizativos, tendo em conta o órgão a quem é atribuída a competência para
decidir (órgãos da Administração activa, tribunais, ou autoridades judiciárias
– estes últimos órgãos administrativos independentes, com funções de controle),
conclui-se pela destrinça de três modelos base de organização ou Modelos
organizativos.
O Modelo administrativista ou
modelo do administrador-juiz, de autotutela e de jurisdição reservada ou
conservada, postula que a decisão final dos litígios administrativos é do poder
dos órgãos superiores da Administração activa (para este modelo contribui a
máxima “julgar a administração é ainda administrar”). Este é assim o modelo do Estado
liberal, que encara o contencioso como um instrumento de realização dos
interesses públicos estaduais, existindo uma clarividente indiferença perante o
poder judicial, e defendendo-se um modelo de separação dos poderes que atribui
um carácter de liberdade à Administração estadual, sujeita apenas à
fiscalização política.
No respeitante ao Modelo
judicialista, a decisão das questões jurídicas administrativas cabe a tribunais
integrados numa ordem judicial, segundo a máxima de que “julgar a Administração
é (ainda) verdadeiramente julgar”, sendo o modelo actual, que parte do
princípio de que toda a actividade administrativa está subordinada ao Direito
e, por isso, sujeita a fiscalização judicial.
No que toca ao Modelo
judiciarista ou quase-judicialista, é o modelo de jurisdição delegada ou
transferida, em que a resolução dos litígios relativos à Administração é feita
por autoridades judiciárias, a órgãos administrativos que, embora independentes,
são alheios à orgânica dos tribunais judiciais. Trata-se de um modelo intermédio
na transição dos modelos administrativistas para os modelos judicialistas.
Há ainda Modelos mistos,
sendo eles o Modelo administrativista mitigado e Modelo judicialista mitigado.
Quanto ao primeiro, a decisão final sobre as questões contenciosas é apenas do
poder de órgãos administrativos superiores (embora estes se designem por tribunais
administrativos), ainda que esteja implícito um procedimento jurisdicionalizado
premiado com a intervenção de órgãos administrativos independentes, a quem cabe
dar o seu parecer em ordem a agilizar o arbítrio da actividade administrativa
e, desse modo, assegurar a garantia legal dos particulares; quanto ao segundo,
as decisões contenciosas são proferidas por verdadeiros tribunais judiciais,
mas as sentenças por eles ditadas não têm verdadeira força executiva ou, por
outro lado, esta força executiva vê-se limitada pela Administração, estando
sujeita a publicação por esta, ou dependendo da boa vontade administrativa em
executar.
Conclui-se assim que, os modelos
administrativistas, puros ou mitigados, já não existem actualmente tendo a
maioria dos Ordenamentos Jurídicos adoptado modelos organizativos judicialistas,
inquestionando-se, com a emergência do Estado de Direito social, a jurisdicionalização
plena do contencioso administrativo.
Seguidamente, os Modelos
processuais ou operativos passam pelo Modelo francês (“justice retenue”) que assenta num modelo tipicamente administrativista
mitigado que abarca um contencioso administrativo comum por natureza ou por
definição, constituído pelo recurso de anulação de actos administrativos. Este é
um recurso de mera legalidade baseado no excesso de poder ou na violação de lei,
sendo também sucessivo pois pressupõe uma decisão administrativa prévia, real
ou ficcionada como acto tácito ou silente. É limitado uma vez que o juiz
analisa o acto administrativo, anulando ou não, sendo dificultada a execução
das sentenças por parte da Administração, bem como um contencioso complementar
ou por atribuição, constituído por outros meios de acção em tribunal em matéria
de contratos administrativos e de responsabilidade civil, sendo este um contencioso
de plena jurisdição, embora com os limites supra apontados. Contempla um regime
processual de natureza peremptoriamente objectivista em que o processo é feito a
um acto onde tudo se desencadeia no sentido da protecção da legalidade da
actuação administrativa;
Pelo Modelo alemão, que foi
instaurado após a II Guerra Mundial, tendo recebido influências do direito
anglo-saxónico, preconizando uma protecção judicial efectiva dos administrados,
acabando por se traduzir num modelo judicialista uma vez que se institui a jurisdicionalização
total material, processual e orgânica do contencioso administrativo, ou seja, a
instituição de uma verdadeira justiça administrativa, dentro daquela que é a
lógica própria comum a todos os tribunais. Neste modelo primam meios de acção
de jurisdição plena quando estejam em causa direitos ou posições jurídicas
subjectivas dos cidadãos, sem haver uma necessária dependência da prática de
actos administratios lesivos, o que levou a uma perda da importância do recurso
contencioso de anulação como o núcleo essencial do sistema. Este modelo baliza
ainda a acentuação dos aspectos subjectivistas no processo administrativo,
nomeadamente no que respeita aos poderes e deveres processuais das partes, aos efeitos
da sentença ou à execução das decisões judiciais.
Posto o supra analisado em
sede de Modelos, dá-se por comprovada a insuficiência dos modelos objectivistas
para assegurar uma protecção judicial efectiva dos direitos dos particulares, pois
concluiu-se por uma não aplicação dos modelos objectivistas puros, procurando
actualmente promover-se a prossecução da subjectivização da justiça
administrativa. Reitere-se contudo que a finalidade da justiça administrativa,
a de assegurar a juridicidade da actividade administrativa, não protege apenas
juridicamente os direitos e interesses dos particulares, tutelando, senão
principalmente, a garantia da prossecução do interesse público, a defesa da
legalidade e, por conseguinte, também dos interesses dos particulares, sobretudo
de interesses difusos.
Nestes termos, no seguimento
da opinião do Prof. Vieira de Andrade entende-se que a opção mais feliz para o
legislador administrativo será uma construção normativa que contracene aspectos
de ambos os modelos, assimilando as vantagens de cada um.
Marta D'Assa Castel-Branco, nº22182
Subturma 1
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