A figura da aceitação do ato
administrativo vem consagrada no artigo 56º do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (doravante CTPA): 56º/1 “Não pode impugnar um ato administrativo
quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”. 56/2 “ A
aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto
incompatível com a vontade de impugnar. 56/3 “A execução ou acatamento por
funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do ato executado ou
acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade de
execução”. Esta figura surge regulada na Subsecção II referente à legitimidade
e poderá caracterizar-se como um ato jurídico voluntário ao qual a lei reporta
um certo efeito de direito – a perda da faculdade de impugnar –
independentemente de o particular ter ou não querido a efetiva produção desse resultado[1].
Pelo que muitas vezes surge a questão de saber quando é que esta existe,
sobretudo quando se deduz de uma manifestação tácita de vontade.
Problema sistemático - é então a aceitação do ato uma questão de legitimidade (ativa)?
O instituto da aceitação do ato
administrativo está inserido, como já referi, no âmbito da legitimidade
processual (na subsecção “Da legitimidade”) do CPTA. Devido a este facto, a
doutrina portuguesa maioritária configura a aceitação do ato como um requisito
negativo de legitimidade. No entendimento de JOSÉ CARLOS VIERIRA DE ANDRADE, a
aceitação do ato não faz parte do pressuposto processual da legitimidade
(estando aqui, diga-se, de acordo com o que defende o professor VASCO PEREIRA
DA SILVA), nem do interesse em agir, consistindo a aceitação do ato num pressuposto processual autónomo que deve ser apreciada normativamente, isto é,
em função da inadmissibilidade valorativa do recurso aos tribunais, por esta “representar
um veniere contra factum proprium que implicaria um uso emulativo ou abusivo do
direito de ação”. De acordo com o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o motivo
pelo qual a aceitação do ato surge nesta subsecção deve-se aos “traumas da
infância difícil do Contencioso Administrativo”, na medida em que se negava o
acesso aos tribunais por aqueles que aceitassem o ato, retirando-lhes a
legitimidade para tal. Não se enquadrava, assim, a aceitação do ato no
pressuposto processual do interesse de agir mas sim no da legitimidade, o que
consistia na prática numa maior proteção da Administração, uma vez que mesmo
que se possuísse interesse em impugnar o ato administrativo, tal já não seria
possível, uma vez que a parte careceria de legitimidade.
O Professor defende que a
aceitação do ato faz parte do pressuposto processual do interesse de agir (ao
contrário de VIEIRA DE ANDRADE) em termos similares aos do processo civil. De facto, consistindo a aceitação numa manifestação de concordância com o
conteúdo de um determinado ato administrativo, é fácil deduzir que o sujeito
aceitante, porque concorda com tal ato, não terá qualquer interesse na sua
impugnação, uma vez que não retira qualquer utilidade da proteção judicial. Mas
isto não impede que, como bem sublinha VASCO PEREIRA DA SILVA, estando ainda a
correr os prazos de impugnação (vide art.º 58 do CPTA), o
particular não possa revogar tal declaração ou alterar o referido comportamento
(art.º 268º, número 4 da Constituição), devendo o juiz considerar, caso a caso,
o modo de agir do agente, tanto no que se refere à possível aceitação ou sua ulterior
revogação[2]. Como efeito, deve-se, na
minha opinião, reconduzir a aceitação do ato à falta de interesse em agir.
De notar que existem,
portanto, 3 possíveis soluções: a aceitação do ato poderá entender-se como uma
situação de ilegitimidade ativa, por perda do interesse pessoal e direto em
impugnar (a qual o Prof. VASCO PEREIRA atribui aos traumas de infância do
contencioso administrativo), ou como uma situação de falta de interesse em
agir, pelo aceitante não ter já necessidade da tutela judicial (de acordo com a
conceção de VASCO PEREIRA DA SILVA), ou ainda como um caso de inopugnabilidade
do ato pelo aceitante, entendido como um pressuposto processual autónomo (de
acordo com VIEIRA DE ANDRADE).
O problema da aceitação tácita
O artigo 56º,nº1 do CPTA apresenta duas formas de aceitação: a expressa e a tácita. A aceitação expressa resulta de um meio direto de manifestação da vontade (por exemplo, por escrito ou oralmente). Esta não é aquela que causa maiores dúvidas, pelo que apenas se analisará a aceitação tácita.
O CPTA apresenta duas situações em que considera a existência de aceitação tácita (vide art.º 56º, nos 2 e 3). Consagra o artigo 56/2 que “A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”. Pode-se, portanto, entender que há aceitação tácita quando se deduz de factos que, toda a probabilidade a relevem, por outras palavras, que os factos praticados apontam no sentido de que o autor se conformou com os efeitos do ato praticado, “ […] há aí um comportamento incompatível com a vontade de impugnar – que, se se quisesse impugnar, não se praticariam tais factos ou fariam tais declarações”[3]. O objetivo desta norma é claro, visa evitar um abuso de direito por parte do particular, a estabilização de efeitos dos atos administrativos e privilegiar a economia processual, protege valores como segurança jurídica, a tutela de confiança e a prossecução do interesse público, logo visou-se tutelar a posição da entidade administrativa que praticou o ato. Quando um particular manifesta uma vontade no sentido de concordância face ao conteúdo de um certo ato, a entidade que o praticou cria a expectativa de que o particular não vai agir em contrariedade com tal ato, por isso atua na convicção de que esse ato terá fortes probabilidades de não ser posto em causa na ordem jurídica.
Para
se caracterizar a aceitação como tácita, para além de se praticar um ato incompatível
com a vontade de impugnar, esta deve ser espontânea e sem reservas. A espontaneidade
consiste no facto de que as causas que levam um sujeito a agir de certo modo
devem partir exclusivamente da sua vontade. Esta vontade deve ser inequívoca
(sem reservas). Existindo reserva, a vontade deixa de ser inequívoca e não existe
aceitação. Para além disso, a manifestação da vontade não pode ser gerada com
base em qualquer vício de vontade, como o erro, dolo ou coação.
A maioria dos autores defende que após a
aceitação tácita do ato o particular perde a oportunidade de recorrer aos
tribunais para o impugnar, pois por não constituir reserva considera-se que o
particular aceitou o ato, não podendo vir depois impugná-lo. Este entendimento parece ser o mais óbvio, uma vez que a própria lei (art.56/2 do CPTA) parece
exigi-lo, independentemente do peso que ser dá à interpretação literal, o certo
é que ninguém pode ignorar o que está escrito na da lei. Verdade é também que a
jurisprudência tem adotado muito esta visão, dando grande relevo à constituição
de reserva, e considerando que quando esta não tenha sido constituída, a
impugnação do ato representa um “venire contra factum proprium”[4].
Entende-se que a aceitação do ato como um fenómeno auto vinculativo do sujeito
a uma conduta inicial, que o impede de agir em contrariedade com ela, e que por
isso tem como efeitos substantivos a perda do direito de impugnação.
No entanto, numa posição claramente minoritária da doutrina portuguesa, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera que, tendo em conta que o artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) constitui um direito que não pode ser restringido facilmente, o facto de se aceitar tacitamente o ato não pode impedir a impugnação do mesmo ato administrativo quando este tiver, efetivamente, lesado direitos daquele particular. Sendo assim, o Professor considera que é possível ao particular revogar a aceitação daqueles atos, recorrendo ao tribunal. Na prática, para o Professor, se o particular recorre ao tribunal é porque não aceitou tacitamente o ato administrativo que o lesou. Esta posição é claramente mais favorável ao particular. Parece haver por parte do Professor uma preocupação em salvaguardar os interesses da parte mais fraca (particulares vs a administração). Por outro lado, as posições dos outros professores (nomeadamente do professor Vieira de Andrade e de grande parte da jurisprudência) são menos favoráveis ao particular, dando mais relevo à figura do abuso de direito.
No entanto, numa posição claramente minoritária da doutrina portuguesa, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera que, tendo em conta que o artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) constitui um direito que não pode ser restringido facilmente, o facto de se aceitar tacitamente o ato não pode impedir a impugnação do mesmo ato administrativo quando este tiver, efetivamente, lesado direitos daquele particular. Sendo assim, o Professor considera que é possível ao particular revogar a aceitação daqueles atos, recorrendo ao tribunal. Na prática, para o Professor, se o particular recorre ao tribunal é porque não aceitou tacitamente o ato administrativo que o lesou. Esta posição é claramente mais favorável ao particular. Parece haver por parte do Professor uma preocupação em salvaguardar os interesses da parte mais fraca (particulares vs a administração). Por outro lado, as posições dos outros professores (nomeadamente do professor Vieira de Andrade e de grande parte da jurisprudência) são menos favoráveis ao particular, dando mais relevo à figura do abuso de direito.
O que deve prevalecer?
Tal como refere VIEIRA DE ANDRADE,
a aceitação tem de corresponder a uma vontade livre e esclarecedora por parte
do particular. Aqui está, sem dúvida, o ponto de partida para uma decisão. Deve-se,
de seguida, dar atenção ao caso concreto, pois muitas vezes acontece que os
particulares não tem consciência de que estão a aceitar, devendo
consequentemente o tribunal ter o dever de verificar se o ato aceite o foi
esclarecidamente. Deste modo, é de criticar, o entendimento que a jurisprudência
tem tido neste ponto. O tribunal tem “aproveitado” este artigo 56º/2 para
considerar que a ação de impugnação carece de legitimidade, parecendo não ter
em conta o caso concreto. Levanta-se a seguinte questão: em que moldes se pode
exigir a um particular (que na maior parte das vezes não possui qualquer
conhecimento em direito, inclusive de direito administrativo) que constitua uma
reserva? Como deve ele saber em que é que esta consiste? Basta uma frase?
O acórdão 02745/07 do Tribunal Central Administrativo do Sul é um bom exemplo destas situações, neste, o particular pedia que lhe fosse prorrogado o prazo de sessenta dias para tentar encontrar novo local para a instalação da Escola de Condução e afirmava que este era perfeitamente compatível com a manutenção da sua pretensão de que fosse anulado o ato administrativo que indeferia a localização inicialmente pretendida (a 1ª localização encontrada/pretendida por este, que fora recusada/indeferida). Tendo mesmo no pedido sido feita a ressalva (isto se se entender que a seguinte frase consiste numa ressalva, tal como eu):” Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor, pretende encontrar um novo local para instalação da Escola”. É verdade que ambos os pedidos parecem, à primeira vista, contraditórios, pois, por um lado pede-se o aumento do tempo para procurar uma nova localização enquanto por outro se tinha pedido que a escola ficasse localizada em lugar X – aproveitando o tribunal para dizer que ao pedir um novo prazo para procurar uma nova localização, o agente aceitou que a localização anterior já não era possível “só se concede que alguém requeira novo prazo para encontrar outro local para instalação dessa mesma escola se já colocou fora de hipótese o local das anteriores instalações”[5], tal não me parece, de todo, verdade. Pode simplesmente o particular querer ficar com a localização que escolheu em 1º lugar (daí pretender a anular o indeferimento) e ter posto uma prorrogação do prazo para a procura de nova localização, no caso de indeferimento não ser anulado e precisar mesmo, de facto, de um novo lugar. Pode o particular continuar a achar que o primeiro lugar é viável mas no entanto para se acautelar ir procurando outros (não tendo isso necessariamente querer dizer que o agente está a praticar um ato incompatível). Para além disso, se está a recorrer é porque não concordou tacitamente com o ato, e mais importante, na minha opinião, houve reserva ao afirmar “Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor”, apesar de não ser a linguagem mais explícita e até puder ser considerada ligeiramente abstrata, acho que mostra bem a intenção de ressalvar o pedido de anulação de indeferimento que já tinha feito. De acordo com o art. 56º, nº2, só pode haver aceitação tácita quando não exista reserva logo não se podia aplicar neste caso.
Parece-me igualmente claro que os princípios de economia processual e estabilização dos efeitos do ato administrativo (apesar de, obviamente, muito importantes) não podem de modo algum sobrepor-se à defesa dos interesses legalmente protegidos pelo artigo 268º/4 da CRP, pois, está em causa o direito fundamental à impugnação de atos administrativos, bem como também a legalidade das atuações administrativas. Relativamente ao princípio da legalidade (art. 266º/2 CRP e art. 124º/1-d do Código Processo Administrativo) e ao direito de impugnação dos atos importa sublinhar que, estabelecendo-se como principal efeito da aceitação, a perda do direito de impugnação, vai-se contribuir para a permanência na ordem jurídica de atos administrativos ilegais, uma vez que o sujeito aceitante perde a possibilidade de recorrer deles.
O acórdão 02745/07 do Tribunal Central Administrativo do Sul é um bom exemplo destas situações, neste, o particular pedia que lhe fosse prorrogado o prazo de sessenta dias para tentar encontrar novo local para a instalação da Escola de Condução e afirmava que este era perfeitamente compatível com a manutenção da sua pretensão de que fosse anulado o ato administrativo que indeferia a localização inicialmente pretendida (a 1ª localização encontrada/pretendida por este, que fora recusada/indeferida). Tendo mesmo no pedido sido feita a ressalva (isto se se entender que a seguinte frase consiste numa ressalva, tal como eu):” Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor, pretende encontrar um novo local para instalação da Escola”. É verdade que ambos os pedidos parecem, à primeira vista, contraditórios, pois, por um lado pede-se o aumento do tempo para procurar uma nova localização enquanto por outro se tinha pedido que a escola ficasse localizada em lugar X – aproveitando o tribunal para dizer que ao pedir um novo prazo para procurar uma nova localização, o agente aceitou que a localização anterior já não era possível “só se concede que alguém requeira novo prazo para encontrar outro local para instalação dessa mesma escola se já colocou fora de hipótese o local das anteriores instalações”[5], tal não me parece, de todo, verdade. Pode simplesmente o particular querer ficar com a localização que escolheu em 1º lugar (daí pretender a anular o indeferimento) e ter posto uma prorrogação do prazo para a procura de nova localização, no caso de indeferimento não ser anulado e precisar mesmo, de facto, de um novo lugar. Pode o particular continuar a achar que o primeiro lugar é viável mas no entanto para se acautelar ir procurando outros (não tendo isso necessariamente querer dizer que o agente está a praticar um ato incompatível). Para além disso, se está a recorrer é porque não concordou tacitamente com o ato, e mais importante, na minha opinião, houve reserva ao afirmar “Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor”, apesar de não ser a linguagem mais explícita e até puder ser considerada ligeiramente abstrata, acho que mostra bem a intenção de ressalvar o pedido de anulação de indeferimento que já tinha feito. De acordo com o art. 56º, nº2, só pode haver aceitação tácita quando não exista reserva logo não se podia aplicar neste caso.
Parece-me igualmente claro que os princípios de economia processual e estabilização dos efeitos do ato administrativo (apesar de, obviamente, muito importantes) não podem de modo algum sobrepor-se à defesa dos interesses legalmente protegidos pelo artigo 268º/4 da CRP, pois, está em causa o direito fundamental à impugnação de atos administrativos, bem como também a legalidade das atuações administrativas. Relativamente ao princípio da legalidade (art. 266º/2 CRP e art. 124º/1-d do Código Processo Administrativo) e ao direito de impugnação dos atos importa sublinhar que, estabelecendo-se como principal efeito da aceitação, a perda do direito de impugnação, vai-se contribuir para a permanência na ordem jurídica de atos administrativos ilegais, uma vez que o sujeito aceitante perde a possibilidade de recorrer deles.
Claro que
também não se pode proteger os particulares de forma indiscriminada, de modo
tal que estes aceitem tacitamente determinados atos com esperança que advenham
para si benefícios e depois impugná-los pelo simples facto de estes benefícios
não terem surgido, ou de não terem surgido na medida em que os particulares o
esperavam. É exigível por parte do tribunal uma atitude sensata, ponderada,
avaliando caso a caso se se trata de um abuso de direito/de um verdadeiro
“veniere contra factum proprium”.
É de frisar, que o que Professor VASCO PEREIRA pretende tutelar é não possibilitação de que a figura da aceitação tácita consista na prática numa diminuição dos direitos dos particulares, diminuindo a proteção dos mesmos perante a Administração (e não aumentar os casos de abuso de direito).
É de frisar, que o que Professor VASCO PEREIRA pretende tutelar é não possibilitação de que a figura da aceitação tácita consista na prática numa diminuição dos direitos dos particulares, diminuindo a proteção dos mesmos perante a Administração (e não aumentar os casos de abuso de direito).
Bibliografia:
Acórdãos:
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/85afd730576f9256802576e3003eff98?OpenDocument
http://www.gde.mj.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/cb205a63d732873a80257961005e4b66?OpenDocument
Acórdãos:
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/85afd730576f9256802576e3003eff98?OpenDocument
http://www.gde.mj.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/cb205a63d732873a80257961005e4b66?OpenDocument
Autores:
Andrade, José Carlos Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2011
Andrade, José Carlos Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2011
Silva, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise (Ensaios sobre as ações no Novo Processo
Administrativo), 2ª Edição, Almedina, 2009
Ana Mafalda Lameira, subturma 1, nº 22229
[1]. De acordo
com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA, comentário ao CPTA, em
anotação ao artigo 56, 2005.
[2] Contra, em inúmeros acórdãos:”…
em qualquer caso, a aceitação, desde que posterior à prática do ato (o que
constitui uma condição de carácter livre e esclarecido da aceitação), preclude
o direito de impugnar ainda que seja emitida posteriormente à propositura da ação,
visto que, mesmo nesse caso, não deixa de constituir uma questão previa que
obsta ao prosseguimento do processo, como facto extintivo superveniente”(in CARLOS
ALBERTI CADILHA in DICCIONÁRIO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO pág. 96).
[3] Mário Esteves de
Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira – Comentário ao CPTA, em anotação ao
artigo 56º do CPTA.
[4] O abuso de
direito na modalidade de venire contra factum proprium pressupõe: i) uma
primeira conduta (que se poderá traduzir numa declaração negocial), entendida
como uma tomada de posição vinculante em relação ao futuro e, por essa razão,
geradora de uma situação objectiva de confiança; ii) a boa-fé da contraparte,
que justificadamente confiou nessa conduta; iii) uma segunda conduta,
contraditória com a anterior, que frustra a confiança gerada.
[5] “….consiste numa
resolução inequívoca, clara e expressa da Recorrente que afasta a possibilidade
de vir a instalar a escola no local que fora objeto de indeferimento anterior…”.
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