Unificação das Formas de Processo no Contencioso Administrativo

Neste trabalho irei abordar o caminho traçado pelas reformas do contencioso administrativo para a unificação das formas de processo.

A reforma de 2002 (2004) optou pela solução de modelo bipolar, que se constituía por uma Acção Administrativa Comum e uma Acção Administrativa Especial. Ocorreu uma evolução relativa à abertura da jurisdição plena, alargando-se o âmbito tradicional constituído pelos litígios sobre contratos administrativos e responsabilidade civil extracontratual resultante de actos de gestão pública.

Todas as situações que não viessem previstas em matéria especial nem em legislação avulsa competiriam à Acção Administrativa Comum, assumindo esta um papel de acção residual. Para se poder delimitar o âmbito residual, temos de analisar que casos caberiam à Acção Especial. À Acção Administrativa Especial, dirigiam-se as questões referentes aos actos e normas administrativos, que estivessem relacionados com situações destinadas à impugnação de actos e regulamentos administrativos, condenação da Administração à prática de actos e regulamentos devidos.

A doutrina e a jurisprudência também diferenciavam estes dois tipos de acção pelo exercício de poderes de autoridade. Caso estivéssemos perante uma actuação de um ente administrativo no exercício de poderes de autoridade, seria do âmbito da Acção Administrativa Especial, se assim não fosse estaríamos no âmbito da Acção Administrativa Comum, como acção de carácter residual.

É certo que existia um sistema bipolar, contudo essa bipolaridade não era absoluta, designadamente por razoes de aplicação suplectiva da lei de processo civil, e também por não haver uma clara divisão em certos casos entre as acções processuais comum e especial. Por essa razão a doutrina foi bastante crítica quanto ao sistema dual, dividido em Acção Comum e Especial, tanto pelas lacunas como pelas irregularidades do regime.

A favor do modelo bipolar esteve o Professor Sérvulo Correia, sobretudo em nome da diversa natureza das relações jurídicas administrativas que se identificavam no contencioso administrativo “por natureza”, objecto da Acção Administrativa Especial, e “por atribuição”,objecto da Acção Administrativa Comum. Considerava que a manutenção da dualidade de meios processuais principais deveria manter-se, conservando o meio impugnatório como recurso de anulação. Afirmava que a manutenção do sistema bipolar seria uma elementar manifestação de respeito pelo património jurídico-cultural.

Defendia que o sistema unitário era inconveniente pelo facto de se basear essencialmente no processo civil, e este não ter aptidão para sustentar litígios com as especificidades das relações administrativas, que necessitavam de um quadro processual específico.

Por outro lado, a favor do modelo unitário, o Professor Vasco Pereira da Silva sustentava que o legislador não teve verdadeiras razões processuais como fundamento para a implantação desta dualidade, mas sim razões de natureza substantiva geradas pelos “traumas de uma infância difícil” do Direito Administrativo.

O Professor referia que o regime da cumulação de pedidos previsto nos art.º 4 e 5º do CPTA, que permitia a cumulação destes dois tipos de acções, provocava um fenómeno de troca de nomes na medida em que era permitido que a Acção Administrativa Especial, passasse a ser Comum e Acção Administrativa Comum, passasse a ser a Especial, sendo este um problema de delimitação das acções e dos seus âmbitos. Outro problema para o Professor seria a existência de dificuldades terminológicas que surgiam dentro da Acção Administrativa Especial geradas pelos diferentes regimes existentes.

Com a reforma de 2015 (Decreto-Lei nº214-G/2015, de 2 de Outubro) houve um esforço na medida de criar alguma solução aos problemas acima referidos, de modo a tornar o processo mais prático e célere para aperfeiçoar a actividade dos tribunais e também da justiça administrativa.

Passa agora a vigorar um sistema unitário. O sistema anterior à reforma de 2015 assente na Acção Comum e Especial passa a ser um sistema unificado, assente numa só acção, denominada de Acção Administrativa, presente no artigo 37º do CPTA. Este passa a ser o único meio processual principal não urgente.

Há quem defenda que não se está perante uma verdadeira evolução, visto que a nova acção única ao abarcar todas as situações que pertenciam à Acção Especial e Comum, abrange as regras especificas aplicáveis a cada pedido, sendo isso visível pela observação da estrutura presente no Código, concluem que o novo CPTA mantém grande parte do antigo no tocante ao regime das modalidades da antiga Acção Especial. E apontam como outra razão a existência de muitos preceitos que fazem referência e remissão para o Código de Processo Civil, como acontecia no antigo CPTA. A Acção Administrativa encontra o regime da marcha do processo nos artigos 78º e segs. do CPTA, apresenta um regime unificado, contudo a verdade é que continua a recorrer supletivamente às regras do processo civil, mas o seu carácter suplectivo é claro, não se pretende dar um uso abusivo a esses preceitos, e sim criar um regime de carácter autónomo com normas processuais próprias. Verifica-se assim no novo CPTA uma adaptação das regras das acções do CPTA antigo, das regras do CPC, e dos preceitos inovadores para a criação de um regime autónomo. Neste modelo unitário mas “intrinsecamente misto”, salientam-se como novidades:

• A consagração genérica, no artigo 85.º-A, da réplica como articulado de resposta do demandado às excepções invocadas pelo Autor.
• A clarificação da divisão entre despacho pré-saneador e despacho saneador, regulados pelos artigos 87.º e 88.º.
• A previsão de uma eventual fase de audiência prévia regulada nos artigos 87.-A a 87.º-C, inspirada no regime do processo civil.
• As alegações escritas passam a ter lugar quando sejam realizadas diligências de prova e devem ser apresentadas de forma simultânea pelas partes - artigo 91.º-A.

Esta unificação sob o ponto de vista da tramitação, como já referimos, não contende com a manutenção das especialidades de cada meio processual não urgente, reflectidas na manutenção de previsões específicas para a impugnação de actos administrativos (artigos 50.º a 65.º), de condenação à prática de actos administrativos (artigos 66.º a 71.º), de impugnação de normas (artigos 72.º a 76.º) e de condenação à emissão de normas (artigo 77.º).

Podemos assim concluir que no seio da nova Acção Administrativa continuam a existir normas particulares e regras especificas consoante o tipo de acção e pedido que o autor faça. Seria difícil que com a Reforma de 2015 a nova acção, como único meio processual, extraísse todas as normas e preceitos das antigas formas de acções do sistema bipolar e não se deixasse influenciar por elas. O novo CPTA contém assim muitos dos preceitos do antigo CPTA, contudo esta reforma revelou-se um grande passo do Contencioso Administrativo para o principal objectivo de criar um regime próprio com total autonomia e independência.

Bibliografia:

-ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012

-CORREIA, José Manuel Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, Volume I, Lex, 2005.

-SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise- Ensaio Sobre As Ações No Novo Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.

Textos em suporte digital:

-COIMBRA, José Duarte, A REVISÃO DO CPTA E DO ETAF: A REFORMA DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PORTUGUÊS, 5 de outubro de 2015. Disponível em: http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Updates_2015/Update_Pub_JDC_A_revisao_do_CPTA_e_do_ETAF_a_reforma_da_reforma_do_Contencioso_Administrativo_portugues__6_10_2015.pdf, consultado a 28/11/2015.

-FREITAS, Dinamene de , UNIFICAÇÃO DAS FORMAS DE PROCESSO – ALGUNS ASPETOS DA TRAMITAÇÃO DA AÇÃO ADMINISTRATIVA, In E-PÚBLICA REVISTA ELECTRÓNICA DE DIREITO PÚBLICO, Número 2, 2014. Disponível em: http://e-publica.pt/unificacaodasformas.html, consultado a 28/11/2015

-GOMES, Carla Amado, UMA ACÇÃO CHAMADA… ACÇÃO: APONTAMENTO SOBRE A REDUCTIO AD UNUM (?) PROMOVIDA PELO ANTEPROJECTO DE REVISÃO DO CPTA (E ALGUNS OUTROS DETALHES), In E-PÚBLICA REVISTA ELECTRÓNICA DE DIREITO PÚBLICO, Número 2, 2014. Disponível em: http://e-publica.pt/pdf/artigos/cpta.pdf, consultada a 28/11/2015.


Yulia Dem Yanchuk nº22220

Cumulação de Pedidos no Contencioso Administrativo

Neste trabalho irei abordar a evolução da figura da cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo.

Antes da reforma de 2002, subsistia um sistema em que o interessado que se dirigia à justiça administrativa se via, muitas vezes, forçado a lançar mão a sucessivos meios processuais para obter a satisfação de pretensões inseridas numa mesma relação jurídica material. Só era possível nos casos em que a competência para a apreciação dos vários actos impugnados pertencesse a tribunais da mesma categoria e as impugnações tivessem a mesma forma de processo. Deste modo constrangia-se o princípio da efectividade da tutela jurisdicional. Este princípio, como refere o Prof. Vieira de Andrade, compreende vários momentos normativos: o direito de acesso ao direito e aos tribunais, o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo (n.º 4 do artigo 20.º CRP) e ainda o direito à efetividade das sentenças proferidas (reforçado pelos n.ºs 2 e 3 do artigo 205.º CRP). Ao obrigar-se o autor a deduzir vários pedidos, relacionados entre si, em várias acções, para além da morosidade dos processos e do seu discrepante prosseguimento, poderia não dar devida protecção aos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

A reforma do Contencioso Administrativo de 2002/2004 (Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro e Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro) trouxe grandes mudanças no seio do Contencioso Administrativo e conduziu a uma aproximação deste ao Processo Civil. Uma destas aproximações concretiza-se precisamente na matéria da cumulação de pedidos.

O litisconsórcio e a coligação de autores e réus, a cumulação de pedidos e apensação de processos correspondem a um conjunto de possibilidades reconhecidas pela ordem jurídico-processual de, no mesmo processo, serem resolvidas questões que dizem respeito a uma pluralidade de partes ou sendo autónomas apresentam se numa relação de prejudicialidade ou conexão. O Código de Processo Civil admite e regulamenta estas figuras, e no caso de serem propostas separadamente acções que por verificarem os pressupostos de admissibilidade de litisconsórcio, coligação, oposição ou reconvenção, pudessem ser reunidas num único processo, a junção será ordenada, a requerimento de qualquer das partes com interesse na junção, mesmo que pendam em tribunais diferentes, a não ser que o estado do processo ou outra razão torne inconveniente a apensação (275º1 CPC).

Estas soluções foram, embora com algumas adaptações, transpostas para o contencioso administrativo pelos artigos 4º, 12º,28º, 47º,e 61º CPTA. Preveem a possibilidade de dedução cumulativa, contra o mesmo réu/réus ou contra o mesmo autor/autores, de vários pedidos, com o objectivo de assegurar a justa composição do litígio, garantindo a plenitude da tutela jurisdicional e a economia processual. Para além das razões de economia processual e de uniformidade de julgados, foram também tidas em conta as preocupações ligadas à unidade da jurisdição e à necessidade de assegurar o efeito útil das decisões sempre que houvesse uma única relação material controvertida com pluralidade de agentes ou com pluralidade de pedidos ou quando existissem diversas relações materiais controvertidas, com pluralidade de agentes e pedidos, que se apresentassem numa relação de conexão.

Introduziu-se assim o princípio da livre cumulação de pedidos (consagrado no artigo 4º do CPTA). O autor passou a ter a faculdade de deduzir os pedidos relativos à mesma relação jurídica numa só acção, contudo para ser possível seria necessário que houvesse entre os pedidos uma conexão juridicamente revelante.

Pretendeu-se assim dar ao particular um maior proveito com a procedência de uma só acção, podendo ver satisfeitas as suas pretensões de forma muito mais célere e menos dispendiosa, simplificou-se o acesso à justiça por não serem necessários vários meios processuais para resolver questões relativas à mesma relação jurídica material. Como menciona a professora Cecília Correia o alargamento e a flexibilidade do objecto processual que o princípio da livre cumulação de pedidos vem permitir não encontram precedentes no Contencioso Administrativo, sendo uma das mais importantes inovações da reforma de 2002.

As possibilidades de cumulação de pedidos estão enquadradas no CPTA de forma muito mais ampla que na lei civil, são auferidas a partir do preenchimento de requisitos materiais relativos aos pedidos cumulados e não de requisitos formais.

O CPTA não negava a possibilidade de cumulação de pedidos que correspondessem a formas de processo diferentes.

O legislador optou pela liberdade de cumulação de pedidos e não pela imposição da sua obrigatoriedade visto que nem sempre é a solução mais conveniente para o autor. Contudo essa liberdade é contornada pelos artigos 28º e 61º do CPTA que estabelecem uma regra segundo a qual o juiz deve ordenar a apensação de processos que o autor tenha proposto autonomamente quando respeitem a pedidos que possam ser cumulados.

Reforma de 2015. O Decreto-Lei nº214-G/2015, de 2 de Outubro, que procedeu à quarta alteração ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, introduziu várias alterações, nomeadamente quanto às formas do processo e ao seu respetivo regime.

No CPTA anterior se um pedido tivesse forma comum e o segundo forma especial, não haveria impedimento à cumulação. Ambos os pedidos seriam sujeitos à forma especial, por ser a forma mais recorrente.

O Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro no ponto 2 do preâmbulo. Refere que “a introdução da possibilidade da dedução e apreciação, em cumulação de pedidos, de todos os pedidos que correspondem à ação administrativa comum âmbito da ação administrativa especial, tornou inevitável a aproximação da tramitação desta última ao processo civil, indispensável para que tal fosse possível. Por isso, mais do que a sucessora do anterior recurso contencioso, a ação administrativa especial foi configurada como uma forma de processo primacialmente direcionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do processo administrativo.” Inspirado na acção do processo comum de declaração, artigo 548º e segs., do CPC, marca-se assim com esta reforma o fim ao regime dualista da Acção Administrativa Comum/Especial, passando todos os processos do contencioso administrativo que tenham uma tramitação não urgente a correr termos sob a forma única da Acção Administrativa. Redesenha-se deste modo uma lei processual administrativa.

Em comparação com o princípio de livre cumulação de pedidos, estabelecido no CPTA de 2002, não encontramos grandes alterações práticas. Podemos afirmar que o legislador assentiu e manteve a solução da cumulação como a melhor forma para corrigir os problemas da justiça administrativa, permitindo uma melhor apreciação jurisdicional de todas as pretensões que o autor do pedido apresentar.

Posto isto, parece-nos indispensável proceder à análise das diferentes classificações, requisitos e regime da cumulação de pedidos no Contencioso Administrativo.

Conceito:

A cumulação consiste na apresentação de várias pretensões distintas num mesmo processo.

A cumulação de pedidos corresponde à possibilidade que é reconhecida ao autor, de no mesmo processo deduzir cumulativamente contra o mesmo réu vários pedidos com o objectivo de que todos sejam considerados pelo tribunal no seu conjunto.

Cumulacao objectiva

Quanto ao momento de constituição, a cumulação pode ser:

• Inicial – se a cumulação de pedidos existir desde a propositura da acção.
• Sucessiva – se a cumulação se constituir em momento posterior (por exemplo art.63º/1 CPTA). Esta foi uma das grandes modificações, relativa à matéria do objeto do processo administrativo, da reforma de 2002, visto que antes era impensável proceder a uma alteração objetiva do processo em curso.

Quanto à estrutura pode ser (Estas classificações são admissíveis pelos artigos 4º/1 CPTA):

• Simples- Na cumulação simples o autor pretende a procedência de todos os pedidos e a produção de todos os seus efeitos.
• Alternativa- Na cumulação alternativa o autor, apesar de intentar a procedência de todos os pedidos, só pretende obter alguns dos efeitos, estando estes sujeitos à escolha de outrem, do demandado ou um terceiro.
• Subsidiária- Na cumulação subsidiária o autor formula um pedido ‘secundário’ que só será apreciado no caso de o pedido principal ser julgado improcedente.

Quanto ao número 2 do art.4º CPTA, ele vem concretizar o número 1, do mesmo artigo, proporcionando um elenco meramente exemplificativo de modalidades de cumulação, não se trata portanto de um elenco fechado que estabeleça um regime de tipicidade.

Cumulaçao subjectiva

A cumulação objectiva de pedidos que supõe uma pluralidade de relações jurídicas substantivas resolvidas em acumulação no mesmo processo e que se distingue da cumulação meramente aparente de pedidos, onde não esta em causa qualquer pluralidade de relações jurídicas substantivas, pode coexistir com a pluralidade de partes.

• Coligação- Sendo várias as partes e várias as relações jurídicas substantivas em apreciação, teremos uma situação de coligação processual. A sua regulação encontra-se no artigo 12º CPTA, sendo permitida nos casos das alíneas do n.º1: “a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material; b) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais depende essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.

• Litisconsórcio- Sendo várias as partes mas uma relação jurídica substantiva teremos uma situação de litisconsórcio processual. Neste caso a cumulação é meramente aparente visto que a pluralidade de partes não corresponde a qualquer pluralidade de relações substantivas.

Requisitos

O artigo 1º do CPTA refere e como já foi acima mencionado que ao Contencioso Administrativo são aplicáveis suplectivamente as normas do Código de Processo Civil.

Para que a cumulação seja admissível é necessário que esta cumpra com alguns requisitos exigidos.

Na cumulação simples é necessário que haja uma compatibilidade substantiva entre os pedidos, isto é, os efeitos que decorrem dos vários pedidos sejam compatíveis entre si. Este é um requisito da cumulação simples, porque o autor pretende a procedência de todos eles simultaneamente, e nas outras formas de cumulação, como a subsidiária e a alternativa, os pedidos são distintos não sendo requisito a compatibilidade substantiva.

Existem também requisitos gerais exigidos a todas as formas de cumulação, como o da compatibilidade processual, o tribunal tem de ser materialmente competente para todos os pedidos cumulados, aplicando-se os artigos 64º e 65º do CPC e 21º CPTA.

Outro requisito é o da conexão objectiva entre os pedidos. O CPTA exige, no artigo 4º que haja uma conexão:

• A causa de pedir seja a mesma (4º/1a)
• Estejam numa relação de prejudicialidade ou dependência, por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material.
• Quanto a causa de pedir não seja a mesma, que a procedência dos pedidos principais dependa da apreciação dos mesmos factos ou apreciação e aplicação dos mesmos princípios e regras de direito.

Se houver falta de algum requisito e a cumulação não for possível aplicar-se-á o artigo 4º/3 CPTA. Segundo o qual o tribunal convidará o autor a escolher qual dos pedidos pretende ver apreciado. Apenas é necessário que todos os pedidos tratem de matéria de âmbito administrativo, e que exista uma conexão entre os pedidos deduzidos. São exemplificativos os elencos de cumulações possíveis enunciados nos artigos 4º. O Professor Vasco Pereira da Silva afirma que a cláusula geral do art.4º/1 CPTA faz uma “hipervalorização” dos casos de cumulação aparente. Parece resultar do CPTA uma grande relevância deste tipo de cumulação.

Por essa razão não poderíamos deixar de referir a figura da cumulação aparente. A cumulação pressupõe que cada um dos pedidos possua uma expressão económica própria, e assim diferentes entre si. Existe também uma cumulação aparente que ocorre quando o autor deduz vários pedidos, mas não lhes corresponde uma expressão económica própria, ou seja há uma expressão económica para vários pedidos. O Professor Miguel Teixeira de Sousa apresenta um critério para determinar se existe uma verdadeira cumulação de pedidos: “está-se perante uma cumulação aparente se, tendo sido formulado um pedido prejudicial e um pedido dependente, o pedido prejudicial puder ser transformado em causa de pedir do pedido dependente, porque a utilidade económica do pedido dependente não se distingue da utilidade económica do pedido prejudicial”. 

Quando o autor formula um pedido de anulação do acto administrativo e um segundo pedido de condenação da administração à prática do acto devido, o autor faz uma cumulação aparente porque a utilidade económica dos pedidos é a mesma, é um só valor. Enquanto na cumulação efectiva o valor dos pedidos soma-se para obter o valor da causa, Na real existe uma expressão económica para cada um dos pedidos. O valor da causa é estabelecido nos termos gerais do artigo 32º CPTA, é importante para aferir a possibilidade de recurso.

Finda a análise da figura da cumulação de pedidos podemos concluir que a possibilidade dada à parte de cumular os pedidos que pretende fazer ao tribunal evita a proposição de várias acções com o mesmo fundamento, diminui as custas processuais do autor, permite que se previna de o sistema de administração de justiça ter de lidar a duplicação de processos respeitantes aos mesmos factos, evitando-se que sejam proferidas decisões contraditórias sobre questões conexas. Desde a implementação deste regime tem havido uma significativa redução da quantidade de processos existente nos tribunais visto que com a cumulação de pedidos não é apresentado um processo por pretensão. O interesse do particular sai reforçado com estas reformas ao regime da cumulação, sendo esta mudança o melhor caminho para um bom funcionamento da justiça administrativa.

Bibliografia:

-ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012

-AMARAL, Diogo Freitas do/ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2007

-ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa, Almedina, Coimbra, 2014.

-CORREIA, Cecília Anacoreta,

-O princípio da cumulação de pedidos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em especial em sede executiva. Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda. Coimbra Editora, 2012.

-A tutela executiva dos particulares no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Colecção Monografias nº1, Almedina, 2013.

-SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo No Divã Da Psicanálise- Ensaio Sobre As Ações No Novo Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.

Yulia Dem Yanchuk nº22220