Ato e processo
administrativo encontram-se indissociavelmente ligados. A função da impugnação
de atos administrativos é a do controlo da sua invalidade. A lei prevê a
utilização deste meio para obter a declaração de nulidade ou inexistência de
atos administrativos, embora o pedido continue a ser, em regra, dirigido a
obter a anulação de atos. O objeto dos processo de impugnação é especialmente
complexo, quer pela diversidade dos pedidos, quer pela importância, do ato
impugnado como objeto mediato da pretensão.
Comecemos
pela base deste meio processual - o conceito de ato administrativo
impugnável: este conceito, que se refere, nos termos do art. 148º CPA, às
decisões materialmente administrativas de autoridade ("no exercício de
poderes jurídico-administrativos") que visem a produção de efeitos
externos numa situação individual e concreta, independentemente da forma sob
que são emitidas, isto é, mesmo que apareçam em forma de regulamento ou estejam
contidas em diplomas legislativos.
O
conceito processual de ato administrativo impugnável tende a coincidir com o
conceito de ato administrativo para efeitos substanciais e procedimentais.
Aproximaram-se por duas ordens de razões:
- por um lado, na
dimensão orgânica, porque o conceito do CPA já não exige do seu autor a
tradicional qualidade de órgão administrativo: tal como o conceito de ato
impugnável, inclui decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes
públicos, como ainda atos emitidos por autoridades não integradas na
Administração Pública, arts. 148º CPA e 51º/1 CPTA;
- por outro lado,
na medida em que ambos abrangem, em primeira linha, apenas as decisões
administrativas que, ainda que inseridas num procedimento administrativo, visem
produzir efeitos externos, devendo entender-se atos com eficácia externa
aquelas que visem constituir (sejam capazes de constituir) efeitos nas relações
jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários),
independentemente da respetiva eficácia concreta.
O
conceito de ato administrativo impugnável suscita grandes controvérsias, seja
quanto à sua inserção no procedimento, seja quanto ao seu carácter interno,
controvérsias que a revisão do CPTA em 2015 pretendeu, pelo menos em parte,
resolver.
Assim,
no art. 52º/2 al. a), devem incluir-se as decisões que, por si, já produzem
efeitos jurídicos externos, designadamente ablatórios, ainda que devam ser
complementadas por atos jurídicos de execução vinculada, bem como os atos que
determinem a exclusão do interessado do procedimento e, em geral, os atos
destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num
procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser
através do ato principal do procedimento.
No
que respeita ao carácter externo, o art. 51º/2 b) visa contribui para a solução
do problema da impugnabilidade das decisões administrativas preliminares
(designadamente pareceres vinculantes) na relação entre órgãos administrativos,
permitindo a impugnabilidade da decisão pelo órgão prejudicado, no
pressuposto de que essa decisão produz imediatamente efeitos nas relações
inter-administrativas – a novidade está em que os atos são impugnáveis quer
essas relações sejam inter-subjetivas, quer, a partir de agora, quando se
produzam nas relações entre órgãos da mesma pessoa coletiva (em consonância com
a legitimidade para a impugnação prevista
no art. 55º/1 d)).
No
entendimento do prof. Vieira de Andrade, não fica resolvida, em geral, a
questão da impugnabilidade das pré-decisões, que determinem peremptoriamente o
conteúdo da decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas que não
tenham (ou na medida em que não tenham), elas próprias, capacidade para
constituir tais efeitos externos relativamente aos particulares, que só se
produzem através dessa decisão final ànestes casos, embora, em rigor, os atos não visem
diretamente produzir o efeito que pode ser lesivo, poderá sustentar.se e
aceitar-se a impugnabilidade dessas “decisões”, como expressão de uma “defesa
antecipada” ou “precoce” dos interessados, na medida em que, com grande
probabilidade, irão causar lesões em direitos dos particulares. Parece, no
entanto, que, não estando essa impugnabilidade determinada no art. 51º CPTA,
ela deve ou deveria decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei.
No
entanto, a admitir tais hipóteses de impugnabilidade
antecipada, que, no meu ver, têm todo o sentido, não poderá daí resultar
para o particular um ónus de impugnação: tal como determina o art. 51º/3, o não
exercício do direito de impugnar não pode obstar à impugnação das decisões
finais respetivas com fundamento na ilegalidade da pré-decisão ou do parecer
vinculante, sob pena de, perversamente, se transformar numa desproteção efetiva
o que pretendia ser uma garantia do particular.
- Andrade, José Carlos Vieira de, A justiça administrativa, Coimbra, Almedina, 2015
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2014
- Silva, Vasco Pereira da, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra, Almedina, 2009
·
Sem comentários:
Enviar um comentário