A
dualidade de meios processuais em sede de responsabilidade civil pública: a
acção administrativa comum e a acção administrativa especial
Na lógica do CPTA, as questões de responsabilidade civil
pública geram pedidos susceptíveis de ser tutelados, em princípio, pela acção
administrativa comum, a menos que se verifique a cumulação com outros pedidos,
caso em que o meio processual adequado é a acção administrativa especial
(art.5º/1). Parece manifestar-se aqui uma vez mais, a tendência do regime de
responsabilidade civil pública para a dualidade, neste caso, de meios
processuais.
No
que respeita à acção administrativa comum, o art.37º CPTA procede a uma
enumeração exemplificativa de pedidos que podem ser tutelados por este meio
processual. Dizem respeito à responsabilidade civil pública:
- Os pedidos relativos à responsabilidade civil das
pessoas colectivas bem como os titulares dos seus órgãos, funcionários ou
agentes, incluindo acções de regresso (art.37º/k)). – pedidos de natureza
condenatória. É de acrescentar também os pedidos de condenação, no domínio
da responsabilidade civil administrativa, contra os particulares que
colaboram com a Administração Pública no exercício de funções
administrativas, cujos litígios são da competência dos tribunais
administrativos (art.4º/1 g) ETAF). Na disposição em causa incluem-se
agora expressamente as questões relativas ao eventual direito de regresso
do Estado contra os seus agentes (art.37º CPTA)
- Os pedidos de condenação ao pagamento de
indemnizações, decorrentes da imposição de sacrifícios por razoes de
interesse público (art.37º/ k do ETAF). – pedidos condenatórios referentes
a situações de responsabilidade por actos ilciitos ou pelo sacrifício, de
importância crescente
- Os pedidos de condenação da AP à adopção das
condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses
violados. Antes da presente reforma havia quem pusesse em causa a
possibilidade de emissão de sentenlas de reconstituição natural, no
domínio da responsabilidade administrativa, com base no princípio da
independência da Administração activa perante os tribunais , Professor
Freitas do Amaral. O Professor Vasco Pereira da Silva já antes entendia
que tal interpretação não só era incompatível com a lei fundamental, por
violação do princípio constitucional da protecção plena e efectiva dos
direitos dos particulares, como também era incorrecta, com base em
argumentos de ordem sistemática pois não tinha em conta que as acções de
responsabilidade davam origem a um contencioso de plena jurisdição, em que
o juiz gozava de plenos poderes perante a AP, não sendo por isso invocável
o princípio da separação de poderes contra a sentença que cominasse a
restituição natural de direitos lesados.
Art.38º/1 CPTA – vem por em causa o clássico entendimento
de caso decidido dos actos administrativos como realidade substantiva,
consagrando antes os efeitos meramente processuais de inimpugnabilidade, que
não possui qualquer eficácia convalidatoria das actuações administrativas
ilegais. No domínio da responsabilidade esta norma possui especial relevância
que é a de proceder à autonomização do pedido de indemnização relativo aos
demais e em relação ao pedido de anulação, ou declaração de nulidade de acto ou
de regulamento administrativo. Vem afastar a interpretação de tratar a
impugnação contenciosa do acto administrativo danoso como um pressuposto da
acção de responsabilidade, dominante na jurisprudência, dando razão àqueles que
já antes defendiam que a única interpretação conforme à CRP do art.7º do DL 48
051, era de natureza substantiva, considerando que o que estava em causa era um
problema de concorrência de culpas entre a AP e o lesado Professor Rui Medeiro
e Professor Vieira de Andrade.
Tal
solução é agora expressamente consagrada no art.6º da Lei 67/2007 que
estabelece que “quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para
a produção ou agravamento dos danos causados, designadamente por não ter utilizado
a via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao
tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e as
consequências que delas tiverem resultado, se a indemnização deve ser
totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.
No
que respeita à acção administrativa especial, ela era susceptível de ser
utilizada no domínio do contencioso da responsabilidade civil pública sempre
que se verifique a cumulação de pedidos relativos a um acto ou a um regulamento
administrativo com o pedido de indemnização (art.47º CPTA antigo ). Esta
solução assegura a possibilidade de apreciação jurisdicional da integralidade
da relação jurídica existente entre as partes.
No
que respeita a pressupostos processuais, não havendo regras especiais, valem as
gerais. No caso da legitimidade, se no que respeita à acção para defesa de
interesses propios as regras gerais são adequadas (arts.9º/1 e 10º CPTA), já no
que respeita à defesa da legalidade e do interesse público se levantam
problemas, uma vez que a acção pública e a acção popular não costumavam ter
cabimento no domínio da responsabilidade civil, salvo no caso especial da
tutela objectiva de danos não subjectivizaveism que se verificam em domínios
administrativos novos, como os do ambiente, do urbanismo, do consumo e da
cultura. Daí que seja de lamentar que o legislador não tenha aproveitado a
reforma para regular o problema de possibilidade de utilização dos mecanismos
da responsabilidade civil com intuitos sancionatórios.
Márcia Carvalho nº 20705
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