Antes da reforma do Contencioso Administrativo de
2002/2004 verificava-se um enorme dificuldade em apurar com clareza a relação entre
as garantias administrativas e contenciosas bem como uma colossal desactualização,
com o passar do tempo. Pelo que esta reforma afigurou-se como deveras importante no que concerne às impugnações administrativas. O CPA passou
estipular de forma clara as posições da doutrina face à realidade da altura e
transpôs as linhas da lei processual.
O novo CPA (doravante, NCPA) bem como o novo CPTA (doravante,
NCPTA), reforçam o efeito suspensivo das impugnações sobre o prazo de impugnação
contenciosa (art.190º/nº3 do NCPA e art.59º/nº4 do NCPTA) e o NCPA consagra
expressamente o carácter facultativo das impugnações administrativas (art.185º/nº2).
Relativamente às impugnações necessárias, o seu efeito
suspensivo manteve-se (art.189º/nº1 NCPA) contudo esta solução alastrou-se também
às impugnações necessárias previstas em legislação avulsa. Quanto às impugnações
facultativas, estas continuam a não suspender os efeitos do acto reclamado ou
recorrido (art.189º/nº2 do NCPA).
É de salientar os art.192º/nº3 e o art.198/nº4 do NCPA
que visam clarificar a questão de saber qual a conduta pela qual o reclamante/recorrente
deve optar quando o órgão com o dever de decidir sobre a reclamação ou o recurso
não o faz tempestivamente: “reagir contenciosamente ao acto que se tinha
impugnado administrativamente, demandar o órgão ad quem com uma acção de condenação na prática do acto devido (a
decisão da impugnação), ou fazer ambas as coisas”. Quanto a essa questão
transcrevo as palavras do Professor MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, a propósito do
Anteprojecto de Revisão do CPTA:
“O
artigo 192º, nº3 apenas se aplica à reclamação necessária e aliás é uma norma vazia, remetendo para o meio
processual adequado. Já o artigo 198º, nº4, em sede de recurso hierárquico, é
mais incisivo, ao dispor que na ausência de decisão do recurso, o particular
deve impugnar ou pedir a condenação do órgão no cumprimento do dever de decidir
(no caso de se tratar de um recurso hierárquico de uma omissão). Porém, se bem
interpretarmos o preceito, ele apenas de refere ao recurso hierárquico necessário.
Isto
significa, parece, que nos caso não previstos por essas normas (que serão a
maioria), a única indicação do legislador é a que resulta da norma geral sobre
o efeito suspensivo das impugnações nos prazos da reacção contenciosa,
constante do artigo 190º, nº3 do PCPA. Daqui decorre, aparentemente, a
confirmação de que, por exemplo, a não decisão de um recurso hierárquico
facultativo de um acto expresso não se considera indeferimento, devendo o
particular impugnar o acto expresso proferido. Porém, precisamente este regime
que já é, na pratica, o que resulta hoje do artigo 59º, nº4 do CPTA, continuará
a discutir-se a outra hipótese em presença, ou seja, se um particular pode
pedir a condenação do órgão ad quem no cumprimento do seu dever de decidir (e
de revogar o acto).” [i]
O art.184º/nº1/alínea b) do NCPA estipula que para
reagir à omissão da prática do acto devido pode-se utilizar as impugnações
administrativas. Deste modo, confere-se “coerência a um sistema que na sua substância
já tinha sido alterado com o CPTA (pelo que deveria admitir-se, mesmo hoje
impugnações em caso de incumprimento do dever de decidir, interpretando o
regime vigente de forma actualista)”. O que traduz-se na situação de a impugnação
administrativa de omissões não suspender o prazo ( de 1 ano) para propor a acção
de condenação à prática de acto devido mas de a impugnação de actos administrativos
suspender o prazo (de 3 anos) de impugnação contenciosa.
Quanto à impugnação de regulamentos ou à reacção contra
a sua omissão (art.147º do NCPA) o NPCA não apresenta nenhum regime específico
para este tipo de impugnação, os
arts.184º e seguintes não estabelecem qualquer norma quanto à impugnação de
regulamentos e não há remissão, mesmo que genérica, para o regime de impugnação
de actos; havendo apenas remissão para os arts.189º e 190º (relativos à impugnação
facultativa de actos administrativos).
Daí se retira que a impugnação de regulamentos não tem efeito suspensivo
automático, mas este efeito pode ser pedido (art.189º/nº2 e nº4); a impugnação de regulamentos suspende o prazo
de impugnação contenciosa (art.189º/nº3); e as impugnações administrativas não
prejudicam o recursos aos meios contenciosos (art.189º/nº5 e art.190º/nº4).
Neste ponto, é de referir que a impugnação administrativa de um regulamento suspende
o prazo da sua impugnação com fundamentos em vícios formais ou procedimentais
pois a recente reforma estipula um prazo de impugnação de seis meses para os
regulamentos no que respeita a quase todos os vícios formais e procedimentais
(art.144º/nº2 do NCPA e art.74º/nº2 do NCPTA).
Por último, é de fazer menção à alteração quanto à
contagem dos prazos de impugnação contenciosa. O anterior CPTA consagrava a
aplicação dos prazos de propositura de acções nos termos do Código do Processo
Civil (art.58/nº3 do antigo CPTA). O NCPTA consagra no seu art.58º/nº2/in fine que os “prazos estabelecidos (…) contam-se nos termos do
art.279º do Código Civil”. Esta alteração teve como fundamento evitar
insegurança numa matéria tão delicada. A este propósito, também saliento a
posição do Professor MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, a propósito do Anteprojecto do CPTA,
que defende que esta inovação é que que é “apta a introduzir nova insegurança,
numa matéria que já estava estabilizada.” Pois aquando a entrada em vigor do
anterior CPTA, “a jurisprudência teve de encontrar uma solução, para permitir a
aplicação das regras do CPC que mandam suspender os prazos durante as férias
judiciais e as regra do artigo 59º, nº4, que suspende o prazo de impugnação
contenciosa com a apresentação de impugnações administrativas”, pelo que o
prazo de 3 meses converteu-se num prazo 90 dias. Já tendo os operadores judiciários
adoptado essa solução o Professor defende que não faz sentido pô-la em causa.
Acrescenta ainda que “os resultados não são famosos” visto a solução agora
consagrada deixar de remeter para o CPC, “o que significa que as férias judiciais
deixam de suspender o prazo de impugnação (relevando apenas nos termos do artigo
279º, alínea c) do CC)”, relevando “mais um elemento de pressão sobre o prazo,
penalizando os particulares”. [ii] De
facto, havendo uma causa de suspensão e sendo o prazo de suspensão de 3 meses,
os operadores judiciários precisam saber a quantos dias correspondem esses 3
meses, o que não é respondido pelo art.279º do CC, pelo que a insegurança que
se pretendeu evitar subsistirá. O que poderá ser resolvido, na prática, como
defende o Professor, continuando-se a aplicar as regras do CPC (os 90 dias).
Edbela da Conceição Monteiro
Aluna nº18531
BIBLIOGRAFIA
Gomes, Carla Amado; Neves, Ana Fernanda; Serrão, Tiago
(COORD.), O Anteprojecto de Revisão do Código do Processo nos Tribunais Administrativos
e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, AAFDL, 2014
Almeida, Mário Aroso , Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2012
[i]
Miguel Assis Raimundo in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
em Debate, AAFDL, 2014, págs.282 e 283
[ii]
Miguel Assis Raimundo in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
em Debate, AAFDL, 2014, págs.288 e 289
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