Regime Processual: Princípios do CPTA

Os principais traços do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos resultam de um conjunto de Princípios fundamentais, que irei abordar de seguida, dos quais relevo:

I.              Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva

Este princípio encontra-se enunciado no artigo 2.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante, CPA) – à imagem do que se sucede no Código de Processo Civil (CPC) – e postula a velha máxima do Direito de Processo Civil de que a cada direito corresponde uma acção, na medida em que, todo e qualquer direito e/ou interesse legalmente protegido encontra a sua tutela adequada na jurisdição administrativa. No âmbito desta afirmação, o principio da tutela jurisdicional desdobra-se em três planos distintos: (i) tutela declarativa, (ii) tutela cautelar e (iii) tutela executiva.

i) o plano da tutela declarativa supõe que qualquer pedido pode ser deduzido e que qualquer pronúncia pode ser emitida no âmbito da jurisdição administrativa (artigo 2.º/2 do CPTA).

ii) o plano da tutela cautelar verifica-se nos casos em que é necessário a obtenção de providências por parte do Tribunal, destinadas a acautelar o efeito útil da decisão durante o período em que o processo esteja pendente.

iii) o plano executivo supõe que a jurisdição administrativa pode adoptar qualquer tipo de providências de execução, colocando, no fundo, à disposição de quem tenha obtido uma decisão jurisdicional com força de caso julgado as formas processuais adequadas para obter a sua execução.

II.            Princípio da Plena Jurisdição dos Tribunais Administrativos

O actual artigo n.º3 do CPTA procura, tal como o seu antecessor, ampliar os poderes dos tribunais administrativos. É importante sublinhar que não está em causa a eliminação dos espaços autónomos de decisão própria da Administração que o próprio CPTA salvaguarda desde logo no preceito dos artigos 3.º/1, 3.º/3, 167.º/3. Os Tribunais Administrativos não estão vocacionados a realizar a designada dupla administração, que consiste na reformulação de juízos que apenas à administração cumpre realizar, no exercício dos seus poderes de valoração. Como tal, este principio da Plena Jurisdição dos Tribunais Administrativos desdobra-se nos poderes de pronúncia nos processos principais – declaração de ilegalidade com ou sem força obrigatória geral e condenação a Administração à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos – e o poder de decretar qualquer tipo de providências cautelares (artigo 112.º do CPTA).

III.           Princípio da Livre Cumulação de Pedidos

Este principio encontra-se consagrado no artigo 4.º do CPTA e consiste na possibilidade de se proceder à cumulação de vários pedidos no âmbito de um único processo, ao invés de se executarem diversos meios processuais que se reportem à mesma relação jurídica material. Esta possibilidade é permitida às partes, tanto no inicio do processo como durante o processo jurisdicional, podendo desta forma, determinar a modificação da instância que se encontra a decorrer. Poder-se-á concluir que o Principio da Livre Cumulação de Pedidos é uma faculdade que tende a assistir o interessado, sendo ele, portanto, livre de decidir se pretende optar pelo exercício desse direito ou não. Dito isto, o autor é livre de decidir o pedido da simples impugnação de um acto, sem ter de pedir a condenação à prática do acto em substituição daquele que impugna: Na opinião do Professor Mário Aroso de Almeida, os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça exigem que as normas processuais sejam interpretadas no sentido de promover a emissão de decisões que satisfaçam o direito dos interessados (artigo 7.º do CPTA). Como tal, o tribunal pode considerar que este pedido esteja implicitamente deduzido no pedido de condenação. No âmbito deste principio, afigura-se como fundamental os critérios gerais dispostos no artigo 4.º/1 do CPTA que permitem determinar, de uma forma decisiva, os casos em que a cumulação de pedidos é ou não possível. É, desta forma, um instrumento de enorme simplificação do acesso à justiça.

IV.          Princípio da Igualdade das Partes

Apesar de bastante reconhecido na jurisdição administrativa, este principio encontra-se disposto no artigo 6.º do CPTA com o expresso propósito de garantir que a prática tradicional destituída de fundamento normativo, de que as entidades públicas não podiam ser objecto de sanções no contencioso administrativo, seja colocada de parte. É também entendido como uma demonstração da actuação do principio da igualdades da partes a sujeição das entidades públicas ao pagamento de custas (artigo 189.º) uma vez que o grau de litigiosidade promovido pelas entidades públicas está igualmente sujeito à ideia de igualdade entre as partes.

V.           Princípio da Promoção do Processo

O Principio da Promoção do Processo, expresso no artigo 7.º do CPTA, pode ser visto, tal como o Principio da Livre Cumulação de Pedidos, como uma demarcação do Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva, uma vez que este exige a eliminação de qualquer obstáculo infundado e desproporcionado no acesso à justiça, como aqueles que por diversas vezes conduzem a uma recusa dos tribunais administrativos a apreciar o mérito da causa, devido ao elevado índice de decisões de mera forma. Trata-se portanto de um principio que defende a sobreposição do imperativo da justiça material aos conceitualismos formalistas que inibem e dificultam desnecessariamente a reposição de legalidade nas situações em concreto.

Importa, ainda no âmbito do Principio da Promoção do Processo, frisar a importância do artigo 10.º que estatui para todas as acções que no contencioso administrativo se dirijam contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que dela faça parte. Só mesmo no âmbito de litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva – por exemplo, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal – é que a legitimidade terá de pertencer a um órgão público e não à pessoa colectiva ou ao Ministério a que esse órgão pertence.

VI.          Princípio da Flexibilidade do Objecto do Processo

É possível extrair do Código do Processo dos Tribunais Administrativos outros princípios de extrema importância que não se encontram formalmente consagrados na letra da lei, como o Princípio da Flexibilidade do Objecto do Processo, que está, desde logo subjacente à possibilidade do processo poder consistir na fixação de uma indemnização por razões de impossibilidade ou de grave prejuízo para o interesse público (artigo 45.º).

O Principio da Flexibilidade do Objecto do Processo pode igualmente ser extraído do artigo 63.º do CPTA na transformação do contencioso de impugnação de actos administrativos num contencioso cujo objecto não se circunscreve, somente, à apreciação de validade de um só acto administrativo, mas igualmente, na disciplinização de todo o quadro jurídico-administrativo em que se inscreve o acto impugnado. Este artigo possibilita que na pendência de um processo impugnatório de um acto administrativo, o objecto desse processo passa a poder ser aplicável extensivamente à impugnação de outros actos, de algum modo relacionados. Também no artigo 70.º/3 do CPTA admite-se a ampliação do objecto do processo à impugnação do eventual acto de conteúdo positivo, que em resposta à pretensão deduzida em juízo, a Administração venha a praticar na pendência do processo.

Tal como se pode verificar o Principio da Flexibilidade do Objecto do Processo é de extrema importância na própria economia do CPTA.

VII.         Princípio da Agilização Processual

Por força das várias reformas que procuram agilizar o contencioso administrativo, facilitando e/ou reduzindo o encargo de apreciar um volume excessivo de processos em simultâneo, justifica-se, no entender do Professor Mário Aroso de Almeida, autonomizar o principio da agilização processual. Esta referência à expressão “agilização” tem sido utilizada doutrinariamente pela escola Espanhola e utilizada a propósito da Lei da Jurisdição Contencioso-Administrativa, em “Medidas de Agilización del Procedimiento Ordinario” de Rafael Entrena Cuesta.

Têm sido verificadas várias tentativas de agilização processual, dispostas no artigo 94.º/3 e no artigo 48.º do CPTA, que do ponto de vista da redução de litígios a apreciar pelos tribunais se afigura como uma medida inovadora ao permitir que seja qual for o sentido em que o tribunal venha a decidir o processo, a tendência lógica será para que as partes nos processos suspensos aceitem a decisão e não façam uso da faculdade de requerer da continuação do processo. É uma medida algo arriscada, que terá de ser devidamente enquadrada caso a caso, até porque convém assegurar, que os processos seleccionados permitem a simples apreciação do litígio. É nesta medida que surge o artigo 48.º/3 que procura definir os critérios que deverão orientar o juiz na selecção dos processos a apreciar e nos processos a suspender.

Outro dos mecanismos de agilização, que procura evitar a constituição dos processos avolumados, é aquele que a lei concretiza no artigo 187.º do CPTA. Este artigo procura inverter a tendência da Administração Pública para ver na justiça administrativa a instância que vai dar fundamento a medidas de reintegração da esfera jurídica dos particulares. Escasseiam instrumentos efectivos de resolução extra-judicial dos conflitos, a cargo de organismos administrativos independentes, capazes de evitar que se coloquem em tribunal muitas questões que poderiam ser resolvidas, de uma forma eficaz, sem a intervenção do Poder Judicial.

Pedro Azevedo Rocha,

Nº 22116.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de - Manual de Processo Administrativo (2010);

SILVA, Vasco Pereira da - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise (2009);

ALMEIDA, Mário Aroso de; AMARAL, Diogo Freitas do - Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo (2007);

ANDRADE, José Carlos Vieira de - A Justiça Administrativa (2012);