Dores de Crescimento da Impugnação

Dores de Crescimento da Impugnação

Legitimidade Activa

Serve o presente comentário para dar a conhecer e explicar o porquê de algumas alterações no âmbito da impugnação administrativa no Anteprojecto do novo Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos face ao anterior regime.

Desta forma, vou falar da revisão dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos administrativos, designadamente, os actos confirmativos, ineficazes, a legitimidade e os prazos de impugnação.

No que diz respeito à legitimidade, temos de referir o artigo 9.º do CPTA antes de passarmos ao regime especial de legitimidade em sede de impugnação.

Com o Anteprojecto do CPTA, coloca-se a questão de saber se o interesse processual é aferido em função da invocação de factos pelo autor ou através das posições de ambas as partes. Como diz Mário de Aroso de Almeida[i] “A opção, entretanto, de estabelecer na Parte Geral, um regime geral em matéria de legitimidade é inovadora e parte do entendimento de que a questão da legitimidade processual deve ser encarada como um fenómeno de âmbito geral, respeitante à situação das partes no processo, sem que nada justifique que, a respeito da natureza do instituto, uma perspectiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do processo e que é, desde logo, adoptada em processo civil”.

Contrariamente, o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva[ii] acha que o interesse não é um pressuposto da legitimidade. Para este, existem duas hipóteses, ou é um pressuposto processual autónomo ou trata-se, antes, de uma questão de interesse em agir.

Na lei processual civil, a legitimidade estabelece-se em função do interesse em demandar e em contradizer. Recorre, por isto, a dois conceitos: o de relação controvertida e o de legitimação. Para o caso, devemos referir-nos ao conceito de “legitimação” definido por lei para as situações em que o interessado não é parte na relação controvertida, mas tem o direito de fazer “valer o seu interesse”. Assim o refere os n.º 1 e 2 do artigo 9.º do CPTA e a alínea f) do n.º 1 do artigo 55.º, no que diz respeito à legitimidade em sede de impugnação.

Ao nível da legitimidade de impugnação, vamos encontrar alterações no artigo 55.º do CPTA:

A alínea b) permanece igual, “Ministério Público”, mas verifica-se um alargamento das suas competências em virtude da alteração do n.º 2 do artigo 9.º, que o Anteprojecto alarga “ a um campo de enorme importância para a tutela” de interesses difusos;

Na alínea c) encontramos uma alteração de texto. Deixamos de ter a expressão “Pessoas colectivas públicas” e passamos a ter “entidades” públicas e privadas. Ou seja, é atribuída legitimidade na defesa de interesses e direitos, independentemente de se tratar de uma pessoa singular ou colectiva;

Na alínea d), diminui a legitimidade dos órgãos da administração, no que diz respeito a actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva, dependendo da demonstração de actos que possam comprometer “as condições do exercício de competências legalmente conferidas aos primeiros para a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente responsáveis”[iii].

Por sua vez, o n.º 2 do artigo 55.º alarga a legitimidade dos eleitores na impugnação de decisões e deliberações de entidades instituídas por autarquias locais ou dependentes destas, o que em certa medida resultará num aumento de processos para os tribunais administrativos.

Prazos de Impugnação

            Vistas as alterações no regime da legitimidade de impugnação, segue-se o artigo 58.º em matéria de prazos. Assim, como está expresso na exposição de motivos, “retomou-se, quanto a prazos de impugnação de actos anuláveis, o regime anterior ao do CPTA por assegurar maior segurança numa matéria que não pode oferecer dúvidas”[iv], ou seja, vai recuperar a solução do antigo artigo 28.º n.º 2 da LPTA.

Na reforma de 2004 foi introduzida uma importante alteração em matéria de contagem de prazos de impugnação de actos anuláveis. Esta alteração adoptou a contagem constante do artigo 138º do Código de Processo Civil, isto é, incorporou a regra da continuidade dos prazos e da sua suspensão em férias judiciais, que se traduz em:

·      O prazo de três meses (alínea b)) implica que nas situações de suspensão terá de se considerar como 90 dias;

·      O prazo de um ano ( alínea a)), uma vez que tem que se ter em conta a parte final do n.º 1 do artigo 138.º do CPC, não se suspende durante o período de férias judiciais.

Esta alteração traduz-se na ideia de que estes prazos deverão ser contados como prazos substantivos, contra algumas razões de segurança jurídica.

Impugnação de Actos Inexistentes

De acordo com o artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos”. Porém, se se adoptar uma perspectiva da natureza de direitos fundamentais como a do Prof. Vieira de Andrade, o núcleo essencial desta garantia é constituída pelo direito à protecção pela via judicial[v]. Assim, é defensável que essa garantia só se torna efectiva quando a lei ordinária especificar como e em que medida se procede a esta protecção. Mais, terá ainda que consagrar pressupostos processuais que possibilitem o efectivo exercício do direito em questão, no caso, a legitimidade.

No âmbito do contencioso administrativo, a densificação deste direito está no artigo 2.º, n.º 2 do CPTA, que na redacção do Anteprojecto menciona a necessidade de uma efectiva protecção, designadamente na obtenção de uma anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência de actos administrativos.

O artigo 50.º, n.º 1 refere-se à declaração de inexistência de um acto administrativo e poder-se-ia parecer à primeira vista estar em confronto com as normas anteriormente mencionadas. De acordo com Vieira de Andrade, “a função da impugnação de actos administrativos é, nos termos mais amplos, a do controlo da sua invalidade”[vi]. Na opinião do Prof., este meio processual funciona de igual forma na declaração de inexistência de um acto. Porém, consideramos que este meio não se enquadra com a figura de inexistência, uma vez que já não estamos no campo da validade. Um acto que não existe não pode ser válido ou inválido. Efectivamente é este entendimento que o Anteprojecto acolhe, ao deixar de tratar da mesma forma os actos inexistentes e os actos nulos para efeitos de prazo de impugnação (artigo 58.º, n.º 1).

Contrariamente ao que se passa no CPTA, o Anteprojecto tem uma visão unitária ou monista do processo, tratando-se, assim, na figura da acção administrativa tout court.        Desta forma, perde agora relevância, ao determinar-se a forma do processo em apreço, a distinção entre as pretensões processuais constitutivas, relativas às sentenças de anulação, e as declarativas (de nulidade ou de inexistência). A obtenção de uma sentença declarativa de inexistência de acto declarativo de acto administrativo é agora possível na acção administrativa, já que a enumeração do artigo 37.º, n.º 2 do Anteprojecto é meramente exemplificativa e também porque se acrescentou na alínea i) deste número 2 a “condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, incluindo em situações de via de facto, desprovidas de título que as legitime”, pressupondo, desta forma, uma declaração sobre a inexistência jurídica desse acto administrativo.

            Porém apenas os actos juridicamente inexistentes podem ser objecto de uma pretensão processual declarativa, uma vez que, apesar de este acto necessitar de vinculatividade, de execução coerciva, de insanibilidade e de irrevogabilidade as consequências de factos que têm origem na conduta administrativa têm que ser tutelados jurisdicionalmente, contrariamente essa tutela já não será necessária quando não há nada de material, ou seja, quando nem sequer estamos perante uma mera aparência de acto administrativo. A recusa de uma intervenção jurisdicional nos casos de actos materialmente inexistentes justifica-se, assim, “sob pena de o tribunal emitir uma pronuncia absolutamente inútil”[vii].

            O facto de ser impossível a impugnação de um acto administrativo inexistente (quando a impugnação tem por objecto a absoluta inexistência do acto) resulta, em primeiro lugar, de não ser permitida pelo artigo 2.º n.º 2 do CPTA, ou seja, o regime não tutela situações hipotéticas ou virtuais, uma vez que em relação a estas não existe sequer interesse em agir. Desta forma, a impugnação não pode ter outro objecto que não seja a anulação ou a declaração de nulidade de “decisões que, no exercício de poderes juridico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”(artigo 148.º do NCPA), já que a nova formulação do artigo 50.º n.º 1 do Anteprojecto não impede, porém, a impugnação dos actos que certifiquem factos inverídicos ou inexistentes, que constam do artigo 161.º, n.º 2, j) do NCPA.

            Conclui-se, assim, que o legislador do Anteprojecto tentou aproximar este diploma à nova realidade substantiva deixando de prever a impugnação de actos inexistentes.

Impugnação de Actos Confirmativos

O direito à impugnação de actos confirmativos surgiu pela primeira vez no nosso ordenamento jurídico no artigo 55.º da LPTA, concordando com uma corrente jurisprudencial minoritária que ia no sentido de só se admitir a irrecorribilidade do acto confirmativo quando o acto confirmado tivesse sido levado ao conhecimento do interessado de forma a que este tivesse a possibilidade de o impugnar. Esta impugnabilidade era admitida em termos muito restritos pela jurisprudência maioritária de então que entendia “ser de rejeitar os recursos contenciosos interpostos de actos meramente confirmativos, ainda que os actos confirmados não tivesse sido objecto de notificação aos recorrentes”[viii].

Uma vez aprovado o Código de Procedimento Administrativo, este regime passou a estar em discordância com o regime da notificação do acto administrativo (artigo 66.º e ss., do CPA) além de se poder suscitar dúvidas acerca da inconstitucionalidade face ao artigo 268.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa[ix]. Foi, assim, no CPTA ( e no Anteprojecto) através do artigo 53.º, que ao subordinar a impugnação com fundamento no carácter confirmativo do acto impugnado, somente quando o acto em causa já tivesse sido impugnado ou notificado ao autor (ou tivesse sido publicado), é que estes regimes se tornaram coerentes.

O objectivo desta compatibilização vai no sentido do conceito de acto confirmativo, impedindo o atraso dos procedimentos administrativos através da dedução de requerimentos sucessivos e de acordo com o artigo 9.º n.º 2 do CPA e 13.º n.º 2 do NCPA, excluindo-se, assim, o dever de decisão nos casos em que o tribunal tenha praticado há menos de dois anos um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado e com os mesmos fundamentos.

Se, por um lado, o artigo 53.º limita a “invocação do carácter confirmativo do acto impugnado para efeitos da rejeição da impugnação”[x], por outro lado, consegue impedir a impugnação de actos cuja prática poderia ter sido recusada por não existir esse dever de decisão. Inversamente já o oposto não acontece, ou seja, quando existe um dever legal de decisão a prática de um novo acto confirmativo não impede a impugnação deste mesmo acto, ainda que se verifiquem todos os requisitos de inimpugnabilidade.

O Professor Mário Aroso de Almeida considera que o artigo 53.º do CPTA deve ser articulado conjuntamente com os n.º 2 e 3 do artigo 52.º, isto é, que estes constituem excepções a regra geral que o primeiro enuncia. Porem, na maioria dos casos, não é de excluir essa hipótese em actos de execução, tanto do acto contido em diploma legislativo ou regulamentar (n.º 2), como de actos gerais (nº3) e, desta forma, encarar os citados preceitos como duas excepções à excepção relativa ao dever de decisão.

É desta forma que se entende que o artigo 52.º não tenha sido objecto de alteração enquanto que o artigo 53º mereceu uma redacção completamente diferente. Este enuncia, em primeiro lugar, o conceito legal de actos confirmativos que define como aqueles que se limitam a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos anteriores. Porém, isto só não basta, também está implícito na definição que é necessário que o acto posterior seja relativo à mesma pretensão e, ao mesmo tempo, que seja praticado no mesmo procedimento ou, pelo menos, numa nova pretensão idêntica à anterior que deu origem a um novo procedimento. Em segundo lugar, consagra-se a regra geral da inimpugnabilidade de todos os actos confirmativos, sujeito à verificação de três pressupostos :

1.     Que haja uniformidade do quadro legal e factual subjacente ao acto confirmado e ao acto confirmativo;

2.     Que o acto confirmado não tenha sido levado ao conhecimento do interessado;

3.     Que exista total correspondência relativamente aos interessados, aos fundamentos de facto e de direito e aos efeitos jurídicos entre o acto confirmado e o acto confirmativo.[xi]

Já o artigo 53.º do CPTA declara que só são impugnáveis os actos confirmativos a que falte o 2º dos três pressupostos supra mencionados. No Anteprojecto, este regime é completamente alterado passando a identificar-se os actos que não podem ser objecto de impugnação, de acordo com a sua natureza confirmativa (n.º 1). As excepções do regime anterior valem, assim, actualmente, como regra.

Estas excepções são, desde logo, que o interessado, sendo destinatário do acto confirmado, não tenha tido possibilidade do impugnar por não ter sido notificado. Esta notificação pressupõe a observação do regime das notificações do novo CPA (artigos 111.º e ss.). Desta forma, se o acto confirmado foi adequadamente notificado ao interessado e este, podendo fazê-lo, não o impugnou no prazo ( artigo 58º) é-lhe vedada a oportunidade para impugnar o posterior acto confirmativo.

Já a publicação do acto confirmado, ainda que obrigatória, é irrelevante, excepto quanto aos interessados a quem o acto não é directamente dirigido. No caso de a publicação ser obrigatória, se o acto confirmado, anulável, não for impugnado nos prazos que decorrem dos artigos 58.º nº 2 e 4, o interessado não tem oportunidade de impugnar o acto confirmativo (53.º nº1 e n.º 2 e 59.º n.º 3 a) Anteprojecto). Contrariamente se esta notificação não for obrigatória e se o acto confirmado foi levado ao conhecimento do interessado e não foi impugnado atempadamente, nos termos gerais, fica também impossibilitada a impugnação do acto confirmativo, de acordo com os artigos 53.º n.º 1 e n.º 2 e 59.º n.º 3 b) do Anteprojecto.

Em último lugar, o n.º 3 do artigo 53.º do Anteprojecto refere que “os actos jurídicos de execução de actos administrativos só são impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de carácter inovador”. Consagra-se uma solução já acolhida pela jurisprudência e pela doutrina e que vai de acordo com o objectivo que deu origem à conceitualização do acto confirmativo, ou seja, o de não permitir os atrasos do procedimento onde este está inserido e a consolidação efectiva do acto executado que não foi impugnado no devido prazo. Para além disto continua, ainda, a ser possível a reacção contenciosa que agora consta do artigo 182.º n.º 3 do NCPA, contra aquele tipo de actos, que, mesmo sem efeitos inovatórios estejam viciados de ilegalidades relativamente ao próprio regime de execução.

---

[i] Brito, Wladimir, Benjamin Barbosa, A Revisão dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos administrativos (actos confirmativos, actos ineficazes e legitimidade) no Anteprojecto do CPTA, cit., p. 381.

[ii] Silva, Vasco Pereira da O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 373 e 374.

[iii] Silva, Vasco Pereira da O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra, Almedina, 2005, p. 316.

[iv] Coimbra, José Duarte A impugnabilidade de actos administrativos no Anteprojecto de Revisão do CPTA, p. 372.

[v] Andrade, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª Ed., Coimbra, Almedina, 2007, p. 160.

[vi] Andrade, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª Ed., Coimbra, Almedina, 2007, p. 203.

[vii] Acórdão TCA Sul de 08/05/2014, Rec. Nº05586/09.

[viii] Botelho, José Manuel dos Santos, Contencioso Administrativo, 3ª edição Coimbra, Almedina, 2000, p. 373.

[ix] Barbosa, Benjamim, A Revisão dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos administrativos (actos confirmativos, actos ineficazes e legitimidade) no Anteprojecto do CPTA, p. 394.

[x] Andrade, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª Ed., Coimbra, Almedina, 2007, p. 209.

[xi] Oliveira, Mário Esteves de Direito Administrativo, volume I, Coimbra, Almedina, 1980 p. 411.

Guilherme Martins

Aluno n.º 22107

Subturma 1 do 4º Ano

A infância difícil do Contencioso Admnistrativo

«Em vez de se reconhecer que "julgar a Administração é ainda julgar", preferia-se considerar que "julgar a Administração é ainda administrar". [...] O resultado desta situação é paradoxal: em nome da separação de poderes entre a Administração e a Justiça, o que verdadeiramente se realiza é a indiferenciação entre as funções de administrar e de julgar...»

Vasco Pereira da Silva

É certo que o contencioso administrativo ficou marcado pela sua infância difícil e pelos traumas que sofreu. Traumas esses que ficaram em grande parte a dever-se ao modelo de contencioso desenvolvido a partir da dependência da administração e da sua sobreposição face à protecção dos particulares. O contencioso surgido com a revolução francesa, ficou marcado por um "pecado original" proveniente da ligação da administração à justiça. Este "pecado original" do contencioso (como apelida o Prof. Vasco Pereira da Silva) foi desenvolvido de forma promiscua, num ambiente de confusão entre as tarefas de administrar e julgar, uma vez que a justiça cresceu dentro da administração. Isto porque os tribunais judiciais estavam proibidos de interferir na esfera da administração. Mas qual a justificação invocada para esta proibição? O principio da separação de poderes, isso mesmo. Os revolucionários franceses invocavam o principio da separação de poderes, mas faziam dele uma interpretação completamente distorcida e descabida. Assim, como entende o Prof. Vasco Pereira da Silva, o resultado desta situação foi paradoxal: em nome da separação de poderes entre a administração e a justiça, o resultado a que verdadeiramente se chegou foi à indiferenciação entre as funções de administrar e julgar - isto porque os litígios eram remetidos para os próprios órgãos da administração activa, dando origem a uma situação de verdadeira isenção judicial da administração. Com isto, parece-nos correcto concluir que o principio da separação de poderes como o conheceremos, e enquanto fonte da criação da justiça administrativa, nunca existiu enquanto tal. O "pecado original" do contencioso foi a criação de um juiz doméstico, um juiz de trazer por casa, que apenas tinha a capacidade de anular os actos da administração, mas não de os julgar. O Estado escondeu-se por detrás da administração, obrigando à criação de um contencioso 'especial', uma vez que era inconcebível o seu julgamento por um qualquer juiz. Aliás, era mesmo interdito aos juízes perturbarem a administração com questões tão 'singelas'. Assim, o Estado partia da ideia de que não podia haver controlo da administração pelo poder jurisdicional, apoiando-se na ideia de quem decidiu/praticou o acto é que tinha o poder/dever de se controlar a si mesmo, confundindo-se a tarefa de administrar e julgar, pois ambas estavam investidas na mesma pessoa. Estes traumas marcaram todo um contencioso que ainda hoje deixa transparecer algumas marcas desses traumas por se tratar de um contencioso limitado em todos os sentidos: tanto na falta de julgamento da administração como na falta de poderes do juiz, e também como na falta de direitos dos particulares face à administração. Cabe referir que é apenas no 3º período subdividido e apelidado pelo Prof. Vasco Pereira da Silva como o período do "crisma ou confirmação", e com o impulso da lei fundamental de Bone que a Constituição vai criar uma norma perfeita (art.19º/4) em que o juiz goza de plena tutela dos direitos dos particulares e do contencioso. Este período é o da confirmação porque confirma a natureza jurisdicional do contencioso, e este passa a existir para a igualdade das partes (administração e particulares), que passam a ter os mesmos direitos e deveres perante o juiz.

Ana Margarida Duarte 22508

A aceitação do ato nas acções administrativas de impugnação de atos administrativos

         A figura da aceitação do ato administrativo vem consagrada no artigo 56º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CTPA): 56º/1 “Não pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”. 56/2 “ A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar. 56/3 “A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do ato executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade de execução”. Esta figura surge regulada na Subsecção II referente à legitimidade e poderá caracterizar-se como um ato jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito – a perda da faculdade de impugnar – independentemente de o particular ter ou não querido a efetiva produção desse resultado[1]. Pelo que muitas vezes surge a questão de saber quando é que esta existe, sobretudo quando se deduz de uma manifestação tácita de vontade.

Problema sistemático - é então a aceitação do ato uma questão de legitimidade (ativa)?

     O instituto da aceitação do ato administrativo está inserido, como já referi, no âmbito da legitimidade processual (na subsecção “Da legitimidade”) do CPTA. Devido a este facto, a doutrina portuguesa maioritária configura a aceitação do ato como um requisito negativo de legitimidade. No entendimento de JOSÉ CARLOS VIERIRA DE ANDRADE, a aceitação do ato não faz parte do pressuposto processual da legitimidade (estando aqui, diga-se, de acordo com o que defende o professor VASCO PEREIRA DA SILVA), nem do interesse em agir, consistindo a aceitação do ato num pressuposto processual autónomo que deve ser apreciada normativamente, isto é, em função da inadmissibilidade valorativa do recurso aos tribunais, por esta “representar um veniere contra factum proprium que implicaria um uso emulativo ou abusivo do direito de ação”. De acordo com o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o motivo pelo qual a aceitação do ato surge nesta subsecção deve-se aos “traumas da infância difícil do Contencioso Administrativo”, na medida em que se negava o acesso aos tribunais por aqueles que aceitassem o ato, retirando-lhes a legitimidade para tal. Não se enquadrava, assim, a aceitação do ato no pressuposto processual do interesse de agir mas sim no da legitimidade, o que consistia na prática numa maior proteção da Administração, uma vez que mesmo que se possuísse interesse em impugnar o ato administrativo, tal já não seria possível, uma vez que a parte careceria de legitimidade.

      O Professor defende que a aceitação do ato faz parte do pressuposto processual do interesse de agir (ao contrário de VIEIRA DE ANDRADE) em termos similares aos do processo civil. De facto, consistindo a aceitação numa manifestação de concordância com o conteúdo de um determinado ato administrativo, é fácil deduzir que o sujeito aceitante, porque concorda com tal ato, não terá qualquer interesse na sua impugnação, uma vez que não retira qualquer utilidade da proteção judicial. Mas isto não impede que, como bem sublinha VASCO PEREIRA DA SILVA, estando ainda a correr os prazos de impugnação (vide art.º 58 do CPTA), o particular não possa revogar tal declaração ou alterar o referido comportamento (art.º 268º, número 4 da Constituição), devendo o juiz considerar, caso a caso, o modo de agir do agente, tanto no que se refere à possível aceitação ou sua ulterior revogação[2]. Como efeito, deve-se, na minha opinião, reconduzir a aceitação do ato à falta de interesse em agir.

       De notar que existem, portanto, 3 possíveis soluções: a aceitação do ato poderá entender-se como uma situação de ilegitimidade ativa, por perda do interesse pessoal e direto em impugnar (a qual o Prof. VASCO PEREIRA atribui aos traumas de infância do contencioso administrativo), ou como uma situação de falta de interesse em agir, pelo aceitante não ter já necessidade da tutela judicial (de acordo com a conceção de VASCO PEREIRA DA SILVA), ou ainda como um caso de inopugnabilidade do ato pelo aceitante, entendido como um pressuposto processual autónomo (de acordo com VIEIRA DE ANDRADE).

O problema da aceitação tácita

         O artigo 56º,nº1 do CPTA apresenta duas formas de aceitação: a expressa e a tácita. A aceitação expressa resulta de um meio direto de manifestação da vontade (por exemplo, por escrito ou oralmente). Esta não é aquela que causa maiores dúvidas, pelo que apenas se analisará a aceitação tácita.
        O CPTA apresenta duas situações em que considera a existência de aceitação tácita (vide art.º 56º, nos 2 e 3). Consagra o artigo 56/2 que “A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”. Pode-se, portanto, entender que há aceitação tácita quando se deduz de factos que, toda a probabilidade a relevem, por outras palavras, que os factos praticados apontam no sentido de que o autor se conformou com os efeitos do ato praticado, “ […] há aí um comportamento incompatível com a vontade de impugnar – que, se se quisesse impugnar, não se praticariam tais factos ou fariam tais declarações”[3]. O objetivo desta norma é claro, visa evitar um abuso de direito por parte do particular, a estabilização de efeitos dos atos administrativos e privilegiar a economia processual, protege valores como segurança jurídica, a tutela de confiança e a prossecução do interesse público, logo visou-se tutelar a posição da entidade administrativa que praticou o ato. Quando um particular manifesta uma vontade no sentido de concordância face ao conteúdo de um certo ato, a entidade que o praticou cria a expectativa de que o particular não vai agir em contrariedade com tal ato, por isso atua na convicção de que esse ato terá fortes probabilidades de não ser posto em causa na ordem jurídica.

          Para se caracterizar a aceitação como tácita, para além de se praticar um ato incompatível com a vontade de impugnar, esta deve ser espontânea e sem reservas. A espontaneidade consiste no facto de que as causas que levam um sujeito a agir de certo modo devem partir exclusivamente da sua vontade. Esta vontade deve ser inequívoca (sem reservas). Existindo reserva, a vontade deixa de ser inequívoca e não existe aceitação. Para além disso, a manifestação da vontade não pode ser gerada com base em qualquer vício de vontade, como o erro, dolo ou coação.

           A maioria dos autores defende que após a aceitação tácita do ato o particular perde a oportunidade de recorrer aos tribunais para o impugnar, pois por não constituir reserva considera-se que o particular aceitou o ato, não podendo vir depois impugná-lo. Este entendimento parece ser o mais óbvio, uma vez que a própria lei (art.56/2 do CPTA) parece exigi-lo, independentemente do peso que ser dá à interpretação literal, o certo é que ninguém pode ignorar o que está escrito na da lei. Verdade é também que a jurisprudência tem adotado muito esta visão, dando grande relevo à constituição de reserva, e considerando que quando esta não tenha sido constituída, a impugnação do ato representa um “venire contra factum proprium”[4]. Entende-se que a aceitação do ato como um fenómeno auto vinculativo do sujeito a uma conduta inicial, que o impede de agir em contrariedade com ela, e que por isso tem como efeitos substantivos a perda do direito de impugnação.
       No entanto, numa posição claramente minoritária da doutrina portuguesa, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera que, tendo em conta que o artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) constitui um direito que não pode ser restringido facilmente, o facto de se aceitar tacitamente o ato não pode impedir a impugnação do mesmo ato administrativo quando este tiver, efetivamente, lesado direitos daquele particular. Sendo assim, o Professor considera que é possível ao particular revogar a aceitação daqueles atos, recorrendo ao tribunal. Na prática, para o Professor, se o particular recorre ao tribunal é porque não aceitou tacitamente o ato administrativo que o lesou. Esta posição é claramente mais favorável ao particular. Parece haver por parte do Professor uma preocupação em salvaguardar os interesses da parte mais fraca (particulares vs a administração). Por outro lado, as posições dos outros professores (nomeadamente do professor Vieira de Andrade e de grande parte da jurisprudência) são menos favoráveis ao particular, dando mais relevo à figura do abuso de direito. 

O que deve prevalecer?

       Tal como refere VIEIRA DE ANDRADE, a aceitação tem de corresponder a uma vontade livre e esclarecedora por parte do particular. Aqui está, sem dúvida, o ponto de partida para uma decisão. Deve-se, de seguida, dar atenção ao caso concreto, pois muitas vezes acontece que os particulares não tem consciência de que estão a aceitar, devendo consequentemente o tribunal ter o dever de verificar se o ato aceite o foi esclarecidamente. Deste modo, é de criticar, o entendimento que a jurisprudência tem tido neste ponto. O tribunal tem “aproveitado” este artigo 56º/2 para considerar que a ação de impugnação carece de legitimidade, parecendo não ter em conta o caso concreto. Levanta-se a seguinte questão: em que moldes se pode exigir a um particular (que na maior parte das vezes não possui qualquer conhecimento em direito, inclusive de direito administrativo) que constitua uma reserva? Como deve ele saber em que é que esta consiste? Basta uma frase?
       O acórdão 02745/07 do Tribunal Central Administrativo do Sul é um bom exemplo destas situações, neste, o particular  pedia que lhe fosse prorrogado o prazo de sessenta dias para tentar encontrar novo local para a instalação da Escola de Condução e afirmava que este era perfeitamente compatível com a manutenção da sua pretensão de que fosse anulado o ato administrativo que indeferia a localização inicialmente pretendida (a 1ª localização encontrada/pretendida por este, que fora recusada/indeferida). Tendo mesmo no pedido sido feita a ressalva (isto se se entender que a seguinte frase consiste numa ressalva, tal como eu):” Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor, pretende encontrar um novo local para instalação da Escola”. É verdade que ambos os pedidos parecem, à primeira vista, contraditórios, pois, por um lado pede-se o aumento do tempo para procurar uma nova localização enquanto por outro se tinha pedido que a escola ficasse localizada em lugar X – aproveitando o tribunal para dizer que ao pedir um novo prazo para procurar uma nova localização, o agente aceitou que a localização anterior já não era possível “só se concede que alguém requeira novo prazo para encontrar outro local para instalação dessa mesma escola se já colocou fora de hipótese o local das anteriores instalações”[5], tal não me parece, de todo, verdade. Pode simplesmente o particular querer ficar com a localização que escolheu em 1º lugar (daí pretender a anular o indeferimento) e ter posto uma prorrogação do prazo para a procura de nova localização, no caso de indeferimento não ser anulado e precisar mesmo, de facto, de um novo lugar. Pode o particular continuar a achar que o primeiro lugar é viável mas no entanto para se acautelar ir procurando outros (não tendo isso necessariamente querer dizer que o agente está a praticar um ato incompatível). Para além disso, se está a recorrer é porque não concordou tacitamente com o ato, e mais importante, na minha opinião, houve reserva ao afirmar “Independentemente de continuar a pugnar pelos meios que a lei põe ao seu dispor”, apesar de não ser a linguagem mais explícita e até puder ser considerada ligeiramente abstrata, acho que mostra bem a intenção de ressalvar o pedido de anulação de indeferimento que já tinha feito. De acordo com o art. 56º, nº2, só pode haver aceitação tácita quando não exista reserva logo não se podia aplicar neste caso.
       Parece-me igualmente claro que os princípios de economia processual e estabilização dos efeitos do ato administrativo (apesar de, obviamente, muito importantes) não podem de modo algum sobrepor-se à defesa dos interesses legalmente protegidos pelo artigo 268º/4 da CRP, pois, está em causa o direito fundamental à impugnação de atos administrativos, bem como também a legalidade das atuações administrativas. Relativamente ao princípio da legalidade (art. 266º/2 CRP e art. 124º/1-d do Código Processo Administrativo) e ao direito de impugnação dos atos importa sublinhar que, estabelecendo-se como principal efeito da aceitação, a perda do direito de impugnação, vai-se contribuir para a permanência na ordem jurídica de atos administrativos ilegais, uma vez que o sujeito aceitante perde a possibilidade de recorrer deles.

Claro que também não se pode proteger os particulares de forma indiscriminada, de modo tal que estes aceitem tacitamente determinados atos com esperança que advenham para si benefícios e depois impugná-los pelo simples facto de estes benefícios não terem surgido, ou de não terem surgido na medida em que os particulares o esperavam. É exigível por parte do tribunal uma atitude sensata, ponderada, avaliando caso a caso se se trata de um abuso de direito/de um verdadeiro “veniere contra factum proprium”.
        É de frisar, que o que Professor VASCO PEREIRA pretende tutelar é não possibilitação de que a figura da aceitação tácita consista na prática numa diminuição dos direitos dos particulares, diminuindo a proteção dos mesmos perante a Administração (e não aumentar os casos de abuso de direito).    

---

Bibliografia:

Acórdãos:

http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/85afd730576f9256802576e3003eff98?OpenDocument

http://www.gde.mj.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/cb205a63d732873a80257961005e4b66?OpenDocument

Autores:

Andrade, José Carlos Vieira de – A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, 2011

Silva, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise (Ensaios sobre as ações no Novo Processo Administrativo), 2ª Edição, Almedina, 2009

Ana Mafalda Lameira, subturma 1, nº 22229

---

[1]. De acordo com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA, comentário ao CPTA, em anotação ao artigo 56, 2005.

[2] Contra, em inúmeros acórdãos:”… em qualquer caso, a aceitação, desde que posterior à prática do ato (o que constitui uma condição de carácter livre e esclarecido da aceitação), preclude o direito de impugnar ainda que seja emitida posteriormente à propositura da ação, visto que, mesmo nesse caso, não deixa de constituir uma questão previa que obsta ao prosseguimento do processo, como facto extintivo superveniente”(in CARLOS ALBERTI CADILHA in DICCIONÁRIO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO pág. 96).

[3] Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira – Comentário ao CPTA, em anotação ao artigo 56º do CPTA.

[4] O abuso de direito na modalidade de venire contra factum proprium pressupõe: i) uma primeira conduta (que se poderá traduzir numa declaração negocial), entendida como uma tomada de posição vinculante em relação ao futuro e, por essa razão, geradora de uma situação objectiva de confiança; ii) a boa-fé da contraparte, que justificadamente confiou nessa conduta; iii) uma segunda conduta, contraditória com a anterior, que frustra a confiança gerada.

[5] “….consiste numa resolução inequívoca, clara e expressa da Recorrente que afasta a possibilidade de vir a instalar a escola no local que fora objeto de indeferimento anterior…”. 

O processo urgente de massas: comparação entre o regime do Anteprojecto do CPTA e o novo Código

O processo urgente de massas: comparação entre o regime do Anteprojecto do CPTA e o novo Código

 

 

 

          A reforma do CPTA e ETAF vem aprofundar e aperfeiçoar alguns pontos importantes dos dois diplomas, não se tratando, porém, de uma mudança radical. Uma das alterações mais significativas reside na passagem de duas formas de processo principal não urgente para uma só - a acção administrativa comum. Outras alterações em matéria de contencioso também se verificam, bem como em matéria cautelar e matéria de representação da Administração. No tocante aos processos em massa também se verifica algumas introduções. O CPTA anterior à actual reforma consagrava já um mecanismo de processo de massas, previsto nos artigos 48.º e seguintes do Código, tendo vindo agora, com a nova reforma, a dar um passo em frente com a introdução do processo urgente de massas, previsto nos artigos 36.º/1/b) e 97.º e 99.º CPTA. No entanto, e é isso que se pretende dar a conhecer ao longo desta exposição, a comparação entre o que estava previsto no Anteprojecto do CPTA (ACPTA) e o actual Código levam a questionar se uma figura aparentemente promissora pode agora perder grande parte da sua utilidade face ao seu novo regime.

 

          Começando pela classificação da figura, trata-se efectivamente de um novo tipo de processo urgente, que se desencadeia do seguinte modo: tratando-se de uma situação referente a um concurso de pessoal, de recrutamento para a Administração Pública ou de realização de provas, deve o interessado apresentar um pedido contencioso. De acordo com o ACPTA o número de participantes neste tipo de situações devia ser superior a vinte. O novo CTPA prevê um número de cinquenta participantes. Uma vez intentada essa primeira acção, todos os outros interessados são avisados dessa propositura através da publicação de um anúncio e, caso pretendam apresentar pretensões relativas ao procedimento a correr devem coligar-se com o autor, participando no processo. Quer isto significar que os interessados ficam obrigados a coligar-se com o autor da primeira acção, caso queiram fazer valer as suas pretensões, não podendo intentar uma acção autónoma para o efeito (vide artigos 99.º/1, 97.º/5, 97.º/4 e 99.º/4 ACPTA). O processo urgente de massas caracteriza-se assim pela sua celeridade, em que se prevê prazos e mecanismos de actuação mais curtos que dão um tratamento preferencial.

          O processo urgente de massas foi introduzido no novo CPTA pelas seguintes razões:

 

1. Adaptação do contencioso administrativo ao fenómeno de litigância de massas: o Direito Administrativo lida com vários processos que se reportam a idênticas questões materiais e jurídicas
    
2. Criação de condições para proporcionar decisões judiciais mais céleres: a imposição da coligação processual relativamente a partes que apresentam pretensões no âmbito da mesma questão material pretende garantir que não existam diferentes processos sobre o mesmo assunto, evitando decisões divergentes e múltiplos recursos, o que agrava o tempo necessário à resolução do litígio. Com efeito, há uma única resposta judicial proferida num processo urgente e tendencialmente mais rápida.
    
3. Garantia de um grau mais elevado de tratamento igual para situações iguais e de promoção da uniformidade jurisprudencial: há uma decisão única para um conjunto de casos potencialmente semelhantes, evitando que cada interessado proponha um processo autónomo que poderia originar diferentes sentenças e consequentemente uma divergência de tratamento relativamente a problemas semelhantes.
    
             Ficou já supra referido que o anterior CPTA já consagrava o mecanismo dos processos de massa. Este encontrava-se previsto no artigo 48.º CPTA e apresenta diferenças em relação ao processo urgente de massas. Desde logo cumpre explicitar que este processo de massas não constitui um meio processual específico, contrariamente ao processo urgente de massas. Trata-se de um meio que se reporta a processos já existentes. Efectivamente o mecanismo dos processos em massa do artigo 48.º CPTA visa permitir que face a um grande número de processos com traços semelhantes se seleccionem apenas alguns, ficando os demais suspensos e, quanto aos processos seleccionados, estes passam a ser tratados como urgentes, sendo proferida sentença em relação a estes. Uma vez tomada a decisão, os autores dos processos suspensos podem escolher uma das alternativas previstas no artigo 48.º/5 CPTA. É igualmente um mecanismo com evidentes propósitos de celeridade judicial e uniformização jurisprudencial, que contribui para diminuir a proliferação de diferentes litígios, permitindo condições para que estes processos possam ser apreciados rapidamente. Mas este mecanismo destina-se a ser aplicado a processos já existentes. Pelo contrário, o processo urgente de massas é um meio processual autónomo. Relativamente à citação dos contrainteressados também se há diferenças substanciais. No processo urgente de massas, de acordo com o Anteprojecto, a citação é realizada por publicação de um anúncio, no mesmo meio e local utilizado pelo acto impugnado no processo, ou, quando o acto não tenha sido publicado, através não tenha sido publicado, através de publicação em meio de comunicação social. Também no processo de massas a citação faz-se através de publicação de um anúncio, mas o que distingue estes dois mecanismos é a sua consequência. No processo urgente de massas, feita a citação, têm os contrainteressados um prazo de vinte dias para contestar, como dispõe o artigo 99.º/5/a) CPTA (o ACPTA previa dez dias para intervir no processo, de acordo com o artigo 97.º/4). Terminado esse prazo, e caso não haja contestação, os contrainteressados já não podem apresentar uma acção judicial autónoma sobre a mesma questão. Isso não acontece no mecanismo dos processos em massa, pois nada impede os demais interessados a vir posteriormente intentar uma acção autónoma para fazer valer as suas pretensões. Era esta a redacção do Anteprojecto, no artigo 97.º, que foi agora revogada. Nos termos do artigo 97.º/1 CPTA, o processo urgente de massas rege-se, em tudo o que com ele não contenda, pelo disposto nos Capítulos II e III do Título II do mesmo diploma. Quer isto significar, no que diz respeito agora à citação dos contrainteressados, que se deve observar o disposto no artigo 81.º/5 e 6 CPTA, isto é, a citação faz-se igualmente através de publicação de um anúncio nos mesmos termos em que foi feita a publicação de que o processo estava a ser desencadeado, ficando os demais com um prazo de quinze dias para se constituírem contrainteressados.
    
             Relativamente ao regime do processo urgente de massas, o seu campo de aplicação exige o preenchimento dos seguintes pressupostos:
    

1. Estar em causa um concurso de pessoal, uma acção de recrutamento ou a realização de uma prova na Administração Pública (artigo 99.º/1 ACPTA e CPTA)
    
   b) O ACPTA referia no artigo 97.º/2, agora revogado, que o pedido devia reportar-se à impugnação de um acto ou à condenação da Administração Pública à prática de actos devidos
    
             Efectivamente a situação tem de se enquadrar num dos três tipos de procedimentos administrativos que podem originar uma reacção por meio de via processual urgente (artigo 99.º/1 ACPTA e CPTA).
             Com a entrada em vigor do novo CPTA, verifica-se que são necessários cinquenta intervenientes para desencadear um processo urgente de massas, quando o Anteprojecto previa apenas vinte. Este pode começar por ser um dos factores a bloquear a eficácia desta nova figura, comprometendo a sua celeridade. Os processos urgentes destinam-se a actuar sobre o fenómeno da litigância de massa que se coloca especialmente em matéria de funcionalismo público e em questões laborais. Aumentar o número de intervenientes de vinte para cinquenta torna demasiado oneroso para os interessados a propositada de acções desta natureza. Esta alteração tornar-se ainda mais chocante quando, face ao Anteprojecto, o número de processos no processo de massas diminuiu de vinte para dez. Face a esta redução sistemática, o processo urgente deveria ter seguido o mesmo caminho.
    
             Quanto aos efeitos do processo urgente de massas, como ficou acima tratado, a citação dos contrainteressados faz-se mediante a publicação de um anúncio, e estes têm um prazo de vinte dias para apresentar a sua contestação, findo o qual perdem a possibilidade de intentar uma acção autónoma sobre o mesmo objecto. Esta solução tem o claro propósito de evitar a divergência de decisões sobre casos semelhantes. Há quem possa defender a inconstitucionalidade desta norma, por violação do livre acesso à justiça. Para o Dr. João Tiago Silveira, não se verifica tal inconstitucionalidade. O processo urgente de massas não elimina o direito à tutela jurisdicional, apenas determina que a ponderação das pretensões dos interessados seja feita em todo o conjunto, agregando intervenientes com interesses semelhantes ou concorrentes. Depois, a publicação por anúncio tanto da propositada da acção como do prazo para contestar dá conta de todos os meios pelos quais os interessados devem utilizar, ou seja, estes já sabem de antemão qual é o meio utilizado para terem conhecimento das vicissitudes essenciais das quais depende o seu direito. Por último, os interessados já têm conhecimento, porque já intervieram, num procedimento administrativo que se desenvolveu e que está a ser agora objecto de publicidade pelos mesmos meios que dão a conhecer da propositura de um processo urgente sobre a mesma situação.
    
             Passando agora para a tramitação processual do processo de massa urgente, a propositura desta acção deve ser efectuada no prazo de um mês junto do tribunal na sede da entidade demandada, conforme prevê o artigo 99.º/2 CPTA. O ACPTA no artigo 99.º /2 previa que todas as acções referentes a processos urgentes de massa devessem ser propostas no Tribunal de Circulo de Lisboa, com o objectivo de promover a especialização. Tal só não acontecia quando se tratasse de um litígio respeitante às Regiões Autónomas ou a Autarquias Locais. Todavia esta nova alteração tem como ponto positivo não congestionar excessivamente este tribunal. O juiz manda publicar um anúncio de forma a que o processo seja conhecido pelos demais interessados, devendo estes constituírem-se como contrainteressados no prazo de quinze dias, como dispõe o artigo 81.º/ 5 e 6 CPTA. O modelo dos articulados deve seguir o disposto numa portaria a emitir pelo Ministério da Justiça (artigo 99.º / 3 CPTA), constituindo-se assim uma simplificação processual, que pode auxiliar o juiz a identificar com rigor quais as matérias a que é chamado a pronunciar-se.
   O réu dispõe de um prazo de vinte dias para contestar e trinta dias para a emissão da decisão pelo juiz (artigo 99.º/ 5 CPTA). O processo urgente corre em férias judiciais e os actos da secretaria são praticados com precedência sobre os restantes. Estes processos prevalecem igualmente sobre os não urgentes.
    
             Em conclusão, há utilidades a retirar do novo processo urgente de massas, mas há claramente que admitir que houve alguns retrocessos por parte do novo CPTA que podem posteriormente colocar em causa a eficácia deste processo, mormente a exigência de pelo menos cinquenta processos, como está previsto no artigo 99.º.
    
    
    
   Filipa Otero, n.º 21449
    
    
   Bibliografia
    
   João Tiago Silveira, "O processo de massa urgente na revisão do CPTA", in O Anteprojecto de Revisão do CPTA e do ETAF em debate, AAFDL, Lisboa, p. 103-125.
    
   João Tiago Silveira, "O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo", in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, Volume IV, Edição da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra Editora, p. 431- 462   

Viagem ao passado do Contencioso Administrativo

" Em vez de se reconhecer que julgar a Administração é ainda julgar, preferia-se considerar que julgar a Administração é ainda administrar [...] o resultado desta situação é paradoxal: em nome da separação dos poderes entre a Administração e a Justiça o que verdadeiramente se realiza é a indiferenciação entre as funções de administrar e julgar."

 

 

A dificuldade em reconhecer que "julgar a Administração é ainda julgar" preferindo-se considerar que " julgar a Administração é ainda administrar", obriga a conhecer o passado do Direito Administrativo.

Para entender aquelas palavras é preciso viajar no tempo e parar em certos momentos. É preciso acompanhar o nascimento do Direito Administrativo , o seu crescimento e o seu desenvolvimento ao longo dos anos e analisar certas experiências traumáticas pelas quais passou.

 

São duas as experiências traumáticas do Direito Administrativo:

 

1) A sua ligação originária a um modelo de Contencioso dependente da Administração.

    O Contencioso administrativo teve o seu surgimento com a Revolução Francesa, sendo concebido como privilégio do foro e da Administração, destinado a garantir a defesa dos poderes públicos e a não assegurar a proteção dos direitos dos particulares. Atribuía-se aos órgãos da administração a tarefa de se julgarem a si mesmos - juiz de trazer por casa - conceito criado através de uma interpretação francesa do Princípio da Separação de Poderes. Este foi o sistema que assentou na confusão entre a função de administrar e a função de julgar, na promiscuidade entre poder administrativo e o poder judicial.

 

 

2) As circunstâncias que estão na base da afirmação da sua própria autonomia enquanto ramo do Direito.

      Verificou-se aqui uma maior preocupação em garantir a Administração do que os direitos dos particulares.  

O Professor Vasco Pereira da Silva apresenta como exemplo o caso julgado no Tribunal de Bordéus.

 

Assim, pode-se concluir que o poder especial - Direito Administrativo - surge com a necessidade de limitar a responsabilidade da Administração. Ou seja, o nascimento do Direito Administrativo está associado à negação dos direitos dos particulares.

 

O Professor Vasco Pereira da Silva, organiza o crescimento e desenvolvimento do Contencioso Administrativo em fases, correspondendo esta - primeira fase - à fase do Pecado Original, onde se encontra um sistema de administrador-juiz.

Esta fase do Direito Administrativo foi instituída pela Revolução Francesa e o pecado é a promiscuidade entre as tarefas de administrar e de julgar, uma vez que a justiça administrativa nasceu dentro da Administração.

 

São três as fases principais da evolução do Contencioso Administrativo, as quais coincidem também com a evolução do Estado:

 

1) A fase do "pecado original" que corresponde à fase do seu nascimento, revelando várias configurações até chegar ao sistema da "justiça delegada";

2) A fase do "Batismo", pronunciada na transição do século XIX para o século XX;

3) A fase do "Crisma" ou da "Confirmação", caracterizada pela reafirmação da natureza do Contencioso Administrativo.

 

Iremos aprofundar nesta exposição a fase correspondente ao "Pecado Original".

 

Como já foi referido o pecado do Contencioso Administrativo é o da promiscuidade entre as funções de administrar e as de julgar.

O Decreto de 22 de Setembro de 1789, proibiu os Tribunais judiciais de interferiram na esfera da Administração, determinando que os juízes não podiam perturbar as operações dos corpos administrativos, nem citar os administradores para julgamento.

Esta proibição foi justificada pelos franceses invocando o Princípio da Separação de Poderes, mas fazendo uma interpretação errada dele, que mais tarde veio a ficar conhecida como a "conceção francesa". Segundo esta conceção entendia-se que julgar a Administração era ainda julgar, preferindo-se entender que julgar a Administração é ainda administrar e que a jurisdição era o complemento da ação administrativa.

 

Esta conceção fez levantar muitas críticas, pois na verdade o que dela resultou foi a indiferenciação entre as funções de administrar e de julgar. O Princípio da Separação de Poderes que foi levantado a dogma liberal e concretizado em várias legislações, afinal nunca existiu, uma vez que dele não resultou a separação, mas sim a confusão entre administrar e julgar. Nasceu dele um sistema em que o administrador era juiz e o juiz era administrador.

 

Mas para perceber os acontecimentos passados na Revolução Francesa é preciso regressar ainda mais no tempo, é preciso regressar ao Antigo Regime e passar por estas quatro fases:

 

1) A conceção do Estado e da Separação de Poderes;

2) A reação contra a atuarão dos Tribunais no Antigo Regime;

3) A influência do modelo do Conselho do Rei;

4) A continuidade no funcionamento das instituições antes e depois da Revolução Francesa.

 

Em primeiro lugar, a noção de Estado originou um modo específico de entendimento do Contencioso Administrativo francês. Isto porque estava em causa a criação de um novo modelo de Estado e a separação de poderes era vista como elemento essencial desse novo modelo.

A ideia que estava por detrás dos poderes era a ideia de Estado "todo-poderoso", que originou a criação de um contencioso "especial", pois não podia ser julgado por qualquer juiz.

A existência de uma verdadeira jurisdição administrativa foi durante muito tempo pensada como contrária ao Estado. Mesmo quando essa jurisdição surgiu continuou a ser vista como um sistema de formação da vontade do Estado e não como verdadeiro Tribunal para fazer valer os direitos subjetivos dos particulares contra o Estado.

 

Em segundo lugar, a criação de um Contencioso "especial" para a Administração constituiu também uma reação dos revolucionários franceses contra a atuação dos tribunais na fase terminal do Antigo Regime, os quais tiverem um crucial papel na luta contra a concentração do poder real. As suas principais armas foram:

• os institutos do direito do registo, espécie de veto pelo Tribunal em relação às decisões régias;

• as censuras, instrumento de controlo das decisões administrativas.

 

Em terceiro lugar, quer a proibição aos tribunais comuns do julgamento da Administração, quer a criação de órgãos administrativos especiais destinados à realização dessas tarefas já existiam desde o tempo do Antigo Regime. Por um lado, a interdição do julgamento das controvérsias administrativas pelos tribunais é das mais antigas do Direito Francês; por outro lado, é a tentativa de defender a administração, traduzida na proibição do controlo por parte dos Tribunais judiciais, que justificou a criação dos órgãos administrativos especiais como sucede com o Conselho de Estado. O Conselho de Estado do ano VII e de 1806 é um retorno à antiga instituição do Conselho do Rei.

Isto determina, mais uma vez, que o Contencioso Administrativo é uma herança do Antigo Regime.

 

Por último, verifica-se uma continuidade de técnicas e instrumentos da Administração no Contencioso Administrativo francês antes e depois da Revolução. Pense-se por exemplo na técnica dos vícios do ato, considerada criação do Conselho de Estado, verifica-se que já vinha de trás, pois os termos "incompetência", "vicio de forma" e "violação da lei" eram já conhecidos dos Parlamentos.

 

De tudo isto resulta que no Contencioso Administrativo " se mesclam velhas receitas monárquicas com novo princípios e ideias liberais".  

 

 

 

Bibliografia: Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso no Divã da Psicanálise - ensaio sobre as ações no novo processo administrativo", 2ª edição, 2009.

 

 

Inês Mourão

Nº 20959

 

 

 

 





3.ª Tarefa - O ato impugnável

"No entanto, o conceito processual de ato administrativo impugnável é diferente do conceito de ato administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro mais restrito."

J.C. Vieira de Andrade

A Justiça Administrativa

SIMULAÇÃO

O Presidente da Câmara Municipal de Capital, Joaquim Substituto, proferiu um despacho relativo às condições de circulação dos triciclos ou ciclomotores afetos à atividade de animação turística, vedando a sua circulação em zonas de intenso tráfico de turistas, como o Alto Bairro, Alfombra e o Castelinho. Ao fazê-lo, consultou não apenas os presidentes das numerosas freguesias do local, mas também diversos moradores, todos incomodados com o ruído e a perturbação dos hábitos locais trazida por esses veículos motorizados, assim como alguns empresários, tendo sido consultada a Associação dos Taxistas de Capital

A Associação de Empresários de Tuk Tuk, pela voz do seu Presidente, João Buda da Silva, contesta tal decisão camarária, alegando que a regulação da circulação dos veículos é da competência do Governo e não da autarquia, e acrescentando ainda ser ilegal  não ter sido ouvida antes da tomada de decisão. Por sua vez, o Presidente da Associação dos Tuk Tuk Ecológicos, João Papaia Verde, entende que tal decisão é ilegal, pois assenta no fundamento de que o ruído e a poluição produzidas por tais meios de transporte se tem tornado insuportável, quando os donos dos veículos que eles representam não produzem nem poluição nem ruído. E considera que o Presidente da Câmara foi influenciado pelo “lobby dos taxistas”, que teriam sido ouvidos antes da tomada de decisão.

A aplicação desta medida camarária tem gerado alguns distúrbios, nas ruas agora vedadas ao tráfico, nomeadamente conflitos entre taxistas e condutores de Tuk Tuk. Alguns condutores de Tuk Tuk, a título individual, mas apoiados pelas respetivas Associações, pretendem ir a Tribunal Administrativo para pôr em causa a atuação do Presidente da Câmara.

           

            Quid iuris?